Réformer l’assurance-chômage

Quelques semaines après l’échec des négociations ouvertes par les partenaires sociaux sur l’assurance-chômage, cette étude revient sur les questions qui doivent être traitées en priorité, tout en proposant des éléments de fond et de méthode pour aller plus loin et faire évoluer le contenu et le pilotage du système. Elle recommande d’abord d’agir sur les règles d’indemnisation qui peuvent inciter au morcellement des contrats de travail. Ainsi, la durée de bénéfice du mécanisme d’activités réduites pourrait être limitée (à douze mois, par exemple) moyennant une augmentation de la possibilité de cumul dans les premiers mois. La lutte contre la précarité exige également une modulation des cotisations d’assurance-chômage : soit en faisant varier le taux de cotisation en fonction du turnover donnant lieu à une inscription à Pôle emploi, soit en imposant une cotisation forfaitaire pour l’ensemble des ruptures de contrat de travail. Ce dernier système a l’avantage de la simplicité et de la lisibilité. Fixée à 20 euros, cette cotisation forfaitaire pourrait rapporter la première année plus de 400 millions d’euros et concentrerait son effet dissuasif sur les employeurs utilisant à l’excès les CDD très courts. L’un des objectifs du gouvernement étant de mieux maîtriser la dépense publique (il avait demandé aux partenaires sociaux une économie de 1 Md€ à 1,3 Md€ par an sur la durée de l’accord), est-il pertinent de réduire le plafond des allocations chômage ? Celles-ci peuvent atteindre 7 500 euros par mois, ce qui fait de la France l’un des pays où le chômage des salariés les plus aisés est le mieux indemnisé. Mais une réduction du plafond de la rémunération prise en compte pour déterminer le niveau des allocations chômage de 4 à 3 fois le plafond de la sécurité sociale (PASS), sans réduction du plafond des cotisations, ne rapporterait que 138 M€ par an. Il faudrait descendre à 2 fois ce plafond pour obtenir un peu plus de 500M€ d’économies. Une diminution aussi brutale (de 40 % à 50 %) des allocations pour ces publics risque cependant d’être difficilement acceptée. Si l’objectif principal du gouvernement est de réaliser des économies, une autre solution pourrait être explorée : relever les plafonds de cotisation et d’allocation, moyennant, le cas échéant, une plus forte dégressivité des indemnités dans le temps. Cette formule permettrait de maintenir un principe d’équité entre cotisations et allocations. Bien sûr, elle permettrait aussi aux hauts salaires d’atteindre des niveaux d’indemnisation supérieurs à la situation actuelle. Mais elle ferait entrer dans les caisses de l’assurance-chômage un volume bien supérieur encore de cotisations assises sur des rémunérations qui en sont aujourd’hui exonérées.
L’échec des négociations et la période qui s’ouvre doivent aussi être l’occasion de traiter de manière structurelle des questions récurrentes de l’assurance-chômage : pour éviter que chaque négociation soit polluée par la question du rééquilibrage financier, il conviendrait d’installer des règles pérennes consolidant l’équilibre structurel du régime. Sans réduire le niveau global de garanties, on pourrait en outre procéder à une réécriture de pans entiers de la convention d’assurance chômage pour la rendre plus simple et plus lisible. Enfin, d’autres questions récurrentes (notamment les relations financières entre l’État et l’Unedic, l’affiliation du secteur public à l’assurance-chômage ou le financement de Pôle emploi par l’assurance-chômage) devraient également être abordées dans un cadre tripartite.