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Le dumping social dans les transports routiers de marchandises européens

Le dumping social est un problème majeur auquel est confrontée l’Union européenne. S'il attente aux principes d’une concurrence non-distordue, il est partie intégrante du fonctionnement des transports routiers en Europe. Pour lutter pragmatiquement contre ses conséquences sociales et économiques, il nécessite la mise en place d’une coordination des contrôles au niveau européen à laquelle l’ensemble des Etats ont intérêt car ce système bénéficie avant tout aux grands établissements donneurs d’ordre plus qu’à leurs pays d’origine, souvent eux-mêmes concurrencés par des pays hors UE.

Synthèse

Le cadre juridique applicable aux prestations de services internationales (PSI) et au détachement est d’une complexité hors norme : il résulte du croisement de réglementations déjà complexes par elles-mêmes (droit du travail, protection sociale, droit fiscal) qui diffèrent d’un pays à l’autre, le tout recouvert par un cadre européen. Le secteur des transports routiers ajoute à cette complexité avec la réglementation transports. Il ne s’agit pas dans cette étude de prétendre démêler cette complexité, mais seulement de mettre au jour quelques idées élémentaires dont d’innombrables subtilités juridiques ne rendent pas la perception évidente.

Les représentants professionnels eux-mêmes n'hésitent plus à affirmer que les dérives en cours favorisent la montée de l'extrême droite en Europe. Se dégage par ailleurs un consensus inhabituel entre représentants de gouvernement, du patronat et du salariat, pour peu qu’ils fassent partie des pays d’Europe du Nord et de l’Ouest (à l’exception notable du Royaume-Uni). Leur adversaire commun est le dumping social. Ainsi, la ligne de clivage qui se dessine désormais se situe plutôt entre les pays d’envoi des travailleurs détachés et les pays d’accueil. La définition de l’expression « dumping social » est néanmoins malaisée : s’agit-il des fraudes aux règles encadrant le détachement de travailleurs ou simplement de réalisation de prestations de service dans un Etat membre en appliquant les conditions sociales beaucoup moins exigeantes d’un autre Etat membre ? La question ne se réduit pas à cette alternative : l’interprétation qui est faite des réglementations européennes peut faire varier du tout au tout ce qui relève ou non de la fraude.  

Le cas des chauffeurs routiers se singularise par une caractéristique essentielle : dans les transports routiers, ce n’est pas seulement le travailleur qui est mobile, mais son travail lui-même. Cette particularité a deux incidences sur la problématique du détachement.  

D’une part, l’activité étant par essence mobile, l’idée même que les travailleurs qui l’exercent sont en situation de détachement est discutable. Jusqu’aux années 2000, personne ne concevait ces transports comme un problème de détachement. Or, depuis les élargissements des années 2000 et le développement de la pratique du cabotage (à savoir la possibilité pour un transporteur européen de livrer des marchandises entre deux villes d’un État membre dans lequel il n’est pas établi), la pression concurrentielle exacerbée a posé la question de l’application du régime du détachement. D’où un problème d’articulation entre la réglementation transport et la réglementation travail.  

D’autre part, l’activité des chauffeurs routiers ne s’exerce pas à l’intérieur d’un atelier ou de locaux professionnels, c’est-à-dire à l’intérieur d’un établissement physique implanté sur un territoire donné : son contrôle par les administrations se révèle de ce fait encore plus difficile que pour les autres secteurs.  

Selon la Commission européenne, le cabotage se concentre à 68 % sur deux pays : l’Allemagne et la France, qui cumulent à la fois les plus grands volumes de marchandises transportées, une situation de carrefour géographique et des exigences sociales les plus élevées. Mais, dans son rapport de 2014 sur l’état du marché européen des transports routiers de marchandises, la Commission ne semble pas considérer qu’il y ait une véritable problématique de dumping social et promeut l’idée d’une libéralisation encore plus grande du cabotage sans prendre la mesure de la détérioration des conditions de travail et de concurrence dans les Etats membres à la réglementation plus exigeante.  

Le cœur du sujet est, en fait, l’inachèvement de la construction européenne. En matière de prestation internationale, l’Union européenne s’en remet essentiellement au marché comme mode de régulation. Cela se retrouve dans les principes juridiques que les institutions européennes mettent aujourd’hui en avant. Mais l’idée que le développement des prestations de services internationales favorise une saine concurrence dans les secteurs de main d’œuvre peu qualifiée relève de l’illusion. Il n’existe pas de marché unique des prestations de service : celui-ci supposerait au préalable une uniformisation de tous les cadres réglementaires nationaux. En effet, les prestations de services, qu’elles soient accomplies par des entreprises nationales ou étrangères, s’exercent physiquement sur des marchés nationaux encadrés par des réglementations nationales plus ou moins exigeantes qui ne s’appliquent dans toute leur rigueur qu’aux entreprises établies dans l’Etat concerné. Dès lors, les prestataires de service des pays de l’Est et du Sud et leurs donneurs d’ordres se sont engouffrés dans les différentiels existants entre les marchés nationaux. Ce sont les systèmes administratifs et sociaux des Etats qui sont mis en concurrence et pas directement les entreprises.  

L’une des clés de la problématique réside dans le caractère temporaire ou non des prestations de service internationales. La réglementation européenne reconnaît la liberté de prester mais seulement à titre temporaire. Or dans la pratique les prestations se succèdent pour former une continuité d’activité qui vient concurrencer durablement les entreprises établies. Un renforcement du cadre juridique européen sur ce point serait indispensable, au-delà des timides avancées de la récente directive d’exécution de la directive détachement.  

Mais comment contrôler des activités mobiles qui s’exercent sur l’ensemble du territoire européen ? Question qui en recouvre une autre, sans doute la plus importante et la plus difficile, mais aussi la plus européenne : comment construire une politique européenne de contrôle partagée ? La démarche consiste ici à ouvrir de nouvelles pistes d’action dont il reste toutefois à expertiser la faisabilité juridique tant du point de vue du droit français que du droit européen. Parmi les propositions envisageables, il s’agit de :   ·                    

- Responsabiliser encore davantage les donneurs d’ordres , avec d’une part la généralisation de la possibilité de suspendre l’exécution des prestations pour l’ensemble des formes de travail illégal lorsqu’elles ont été signalées par les services de contrôle. Si cette suspension n’est pas respectée, une sanction pénale ou administrative lourde pourra être prononcée. D’autre part, en généralisant la possibilité pour les services de contrôle de remonter, par signalements successifs jusqu’à l’entreprise qui bénéficie au final de la prestation frauduleuse et pas simplement le donneur d’ordre direct. A défaut certains donneurs d’ordres risquent de créer des sous-traitants écran, comme ils le font déjà dans d’autres domaines du travail illégal. ·                    

- Renforcer la coordination des administrations. Chaque administration ayant sa propre finalité, qui ne correspond que partiellement à celle des autres, une plus grande transversalité serait souhaitable. ·                    

- Affirmer une politique pénale volontariste. Le rôle de la justice pénale est fondamental dans l’efficacité de la lutte contre les fraudes aux PSI. La sensibilisation renforcée des parquets et des juridictions à ces problématiques doit être poursuivie. Mais en amont des dossiers complexes qui pourraient être poursuivis devant les juridictions pénales, il faut souligner l’importance du traitement des questions d’obstacle au contrôle. Si l’obstacle est la façon la plus simple pour les fraudeurs de se protéger contre les contrôles, c’est inversement l’infraction la plus simple à établir pour les services de contrôle et les juridictions. Tout devrait donc concourir à ne pas négliger cet axe de travail.

La problématique du contrôle se situe au niveau européen. En matière d’échanges d’information, il pourrait être envisagé de créer des bases de données partagées, avec accès direct accordé aux services de contrôle des différents Etats membres. Le rapport Savary proposait la création d’« une Agence européenne de contrôle du travail mobile en Europe » qui ne réaliserait pas elle-même des contrôles mais seulement une observation des pratiques, ce qui apparaît déjà comme une évolution majeure par rapport à la situation actuelle. Mais ne peut-on pas concevoir une agence européenne disposant de ses propres forces de contrôle dans les différents Etats membres ? Ou une agence européenne chargée de vérifier l’effectivité des contrôles que doivent réaliser les Etats membres ? La réflexion mérite d’être lancée car il n’est pas impossible de trouver un intérêt commun à agir pour les Etats membres. En effet, les grands bénéficiaires de la situation sont plus souvent les grands donneurs d’ordres que les entreprises basées dans les pays d’envoi : les intérêts nationaux de ces pays ne convergent pas nécessairement avec ceux de ces grands groupes. Ces pays peuvent être eux-mêmes pays d’accueil et, dans la course en avant pour réduire les coûts salariaux, ils peuvent être concurrencés par des pays tiers (Biélorussie, Ukraine, etc.) ou même leurs voisins au sein de l’UE. Ces éléments peuvent jouer un rôle sur les motivations des gouvernements et des administrations des pays d’envoi pour construire une politique de contrôle partagée.

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