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Pour en finir avec les peines plancher

Terra Nova propose un bilan objectif des peines plancher dont la suppression est un engagement de campagne de François Hollande. L'efficacité de cette loi du 10 août 2007 n'est pas démontrée mais ses effets pervers sont, eux, très documentés.

Synthèse

La suppression des peines plancher est un engagement de campagne du président François Hollande. Elle figure effectivement dans le projet de réforme pénale, présenté en Conseil des ministres le 9 octobre dernier et qui sera discuté au Parlement à compter du début du mois d’avril. Avant un débat qui s’annonce animé, il est apparu utile de dresser un bilan de l’application de la loi du 10 août 2007, qui a rompu le consensus qui prévalait depuis de très nombreuses années sur la question de l’individualisation des peines.

La réforme des peines plancher n’a été précédée d’aucune étude d’impact et elle a été votée selon la procédure de l’urgence, en quelques semaines. On dispose aujourd’hui, pour l’essentiel, de trois études : le rapport des députés Caresche et Geoffroy sur la mise en application de la loi n°2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, déposé le 9 décembre 2008 ; l’étude publiée dans Infostat Justice n°118 au mois d’octobre 2012 et intitulée « Peines plancher : application et impact de la loi du 10 août 2007 » ; le rapport présenté le 14 février 2013 à la conférence de consensus par Jean-Paul Jean – magistrat, professeur associé à l’université de Poitiers – intitulé « Récidive : évolutions législatives et politique pénale, évaluation », qui exploite les dernières statistiques fournies par la Chancellerie pour 2012.

Ces trois études rassemblées permettent de faire un bilan de l’application des peines plancher sur plus de 5 ans. La note exploite également les recherches réalisées à l’étranger, pour l’essentiel dans les pays anglo-saxons, sur les peines minimales obligatoires. On peut en conclure que, si l’efficacité de la loi en matière de récidive n’est pas démontrée, ses effets pervers sont eux bien établis.

1/ Il n’est pas établi que les peines plancher dissuadent de récidiver. La majorité de l’époque n’a pas commandé d’étude destinée à évaluer l’effet dissuasif spécifique de la loi mais les recherches réalisées à l’étranger montrent qu’un tel effet est particulièrement difficile à appréhender. Ces recherches suggèrent que les personnes qui ont commis des infractions se sont bien sûr interrogées sur les meilleures modalités d’action et montrent qu’elles sont rien moins qu’insensibles aux risques encourus. Néanmoins, ces études ont aussi précisé que le risque concerne davantage la probabilité d’être arrêté que la sévérité de la peine encourue (Gabor, 1987 et 1994 et Brown, 1997). Par ailleurs, il est incontestable qu’un grand nombre de crimes et de délits sont commis par des personnes qui n’effectuent pas un choix raisonné mais agissent sur le coup d’une pulsion, d’un déséquilibre psychique ou d’une substance toxique (alcool et drogue en particulier). La population délinquante n’est pas homogène : elle est composée d’individus différents commettant des infractions elles-mêmes de nature différente. Il serait indispensable de s’interroger sur les types de réponses susceptibles d’agir sur telle ou telle catégorie de délinquant.

2/ La loi sur les peines plancher a alourdi les peines d’emprisonnement prononcées. L’étude statistique parue dans Infostat Justice d’octobre 2012 montre, si l’on compare les deux périodes 2004-2006, avant la loi, et 2008-2010, après la loi, que le taux équivalent à celui des peines minimales prononcées pour des faits similaires est passé de 8,4% à 40,7%. Après la loi, le quantum d’emprisonnement se trouve nettement alourdi. Il est multiplié par 2,6 en présence de récidive (de 5,9 à 15,6 mois) et celui de l’emprisonnement ferme par 1,6 (de 6,7 à 11 mois). L’accroissement du niveau moyen d’emprisonnement ferme aurait provoqué une augmentation de près de 4% du total des années d’emprisonnement prononcées sur cette période de trois ans, soit 4000 années supplémentaires par an.

On peut s’interroger sur plusieurs effets pervers de la loi sur les peines plancher :

  • L’emprisonnement ferme favorise la récidive par le biais de plusieurs mécanismes : l’effet désocialisant de l’enfermement qui coupe des réseaux familiaux, sociaux et de l’emploi ; l’effet d’affaiblissement physique et souvent psychiatrique des individus enfermés ; l’effet de pairs ou effet « école du crime » du milieu carcéral ; 
  • L’accroissement de la surpopulation carcérale. L’augmentation du nombre des peines d’emprisonnement ferme prononcées – d’une manière générale vers une même catégorie de délinquants – a mis une pression sur tout le système pénal et pénitentiaire. Les prisons, qui étaient déjà dans une situation difficile, ont connu à partir du début de l’année 2008 un phénomène de surpopulation carcérale alors sans précédent ;
  • Un autre effet pervers est notable. Conscients d’une situation intenable pour les établissements pénitentiaires, les magistrats ont assorti les peines d’emprisonnement prononcées de sursis avec mise à l’épreuve (SME), associés à des durées d’épreuve de plus en plus longues. Ce faisant les peines plancher ont alourdi la charge de l’administration pénitentiaire par le biais des services pénitentiaires d’insertion et de probation, déjà débordés. Le directeur de l’Administration pénitentiaire de l’époque, Claude d’Harcourt, n’avait pas hésité devant les rapporteurs de l’Assemblée nationale à qualifier la situation de « bulle prête à éclater ».

3/ La loi sur les peines plancher n’est pas efficace économiquement. 67 820 personnes étaient détenues au 1er février 2014 pour 57 490 places. Cette surpopulation a un coût auquel le dispositif des peines plancher a contribué. En 2012, pour la première fois depuis qu’elle a été rattachée au Ministère de la Justice, le budget de l’administration pénitentiaire a dépassé celui des juridictions. Cela semble devoir être une tendance lourde, confirmée en 2013 et 2014. Ce budget atteint 3,24 milliards d'euros pour 2014 (contre 3,12 pour les juridictions). En période de contrainte budgétaire, alors que les Français ressentent l’impact de la crise, on peut se demander – au-delà des sondages simplistes – quelle est réellement leur opinion sur une telle allocation des ressources. Les citoyens sont-ils prêts à envisager un « impôt prisons » pour financer une politique d’enfermement dont l’efficacité n’est pas démontrée ?

4/ Les peines plancher s’appliquent essentiellement aux petits délits. Les infractions donnant lieu au prononcé d’une peine minimale sont principalement les vols et atteintes aux biens. La procédure de comparution immédiate – ancienne procédure des flagrants délits, qui concerne principalement les petits délits – est le lieu de prédilection du dispositif des peines plancher. Cette procédure est celle qui « produit le plus d’emprisonnement ferme sur le fondement des peines minimales (46,2% des peines prononcées par les juridictions pénales). Cette situation ne correspond pas à l’intention initiale des auteurs de la loi et induit un décalage entre l’importance des peines plancher et les infractions constatées, qui est à l’origine des difficultés d’application de la loi par les magistrats. Ce qui explique d’ailleurs que le taux d’application de la loi s’est érodé, passant de 50% en 2007 à 38,6% en 2011, les magistrats étant aux premières loges pour constater les effets pervers de cette loi.

5/ Le dispositif des peines plancher ne favorise pas une harmonisation du prononcé des peines sur le territoire. En premier ressort, sur la période 2007-2012, sur un total de 84 389 condamnations en récidive légale faisant encourir les peines minimales et 36 615 effectivement prononcées (43,4%), le taux national moyen d’application des peines minimales avec emprisonnement ferme prononcé est de 37,5 %. Il est de 28,8 % dans le ressort de la Cour d’appel de Paris mais 55,2 % dans la Cour d’appel d’Aix-en-Provence et jusqu’à 68,9 % à Fort-de-France. Cette loi, contrairement aux intentions du législateur, est un facteur d’accroissement des inégalités de traitement par son effet de déstabilisation du système pénal. Les peines plancher s’appliquent aussi davantage aux personnes défavorisées, qui ne sont pas en mesure de justifier de garanties exceptionnelles d’insertion (emploi, domicile fixe, entourage familial, etc.).

6/ Le dispositif des peines plancher traduit une volonté de contrôle du pouvoir judiciaire. La loi n’a pu être déclarée constitutionnelle qu’en laissant une marge de manœuvre au juge, même bien moindre que sous le Code napoléonien de 1810. Mais le gouvernement de l’époque ne l’a pas entendu de cette oreille. Le dispositif statistique mis en place en 2007 aurait pu être un instrument d’évaluation de l’efficacité de loi mais il n’a été en réalité qu’un instrument de contrôle par le biais des circulaires comminatoires et répétées adressées aux parquets, ainsi que par des rappels à l’ordre individuels ou collectifs, en violation de la règle de la séparation des pouvoirs.

7/ La France a introduit les peines plancher dans sa législation précisément quand les pays anglo-saxons s’interrogeaient sur leurs propres dispositifs et commençaient à les remettre en cause, en particulier aux Etats-Unis.

8/ Il est faux de dire que les Français sont massivement en faveur des peines plancher. En réalité, l’opinion a une faible connaissance des infractions auxquelles elles correspondent, comme l’ont confirmé des analyses réalisées au Royaume-Uni et aux Etats-Unis. Plus généralement, on observe un écart très net entre le portrait de l’opinion publique qui se dégage des enquêtes standard et d’autres méthodes de recherche dans lesquelles les participants ne se contentent pas de répondre à une simple question fermée. De telles questions simples ont tendance à réveiller une attitude punitive puisque les répondants sont portés à penser aux pires scénarios. Des recherches ont été faites plus particulièrement sur l’opinion et les lois relatives aux peines obligatoires appliquées après trois fautes (three strikes). En Ohio, lorsqu’on a demandé aux participants à un sondage s’ils étaient favorables à l’application d’une telle loi dans leur Etat, 88% ont répondu oui. Ils n’étaient plus que 17% à appliquer les peines plancher lorsque des situations individuelles concrètes leur étaient soumises (Applegate, Cullen, Turner et Sundt, 1996).

En France, 77% des Français pensent que la prison ne dissuade pas les délinquants tandis que deux Français sur trois (64%) considèrent les aménagements de peine comme un levier d’action efficace pour éviter la récidive (Infostat n°122 – Les Français et la prison – juin 2013).

Le dispositif des peines plancher sera très probablement abrogé prochainement. Mais pour sortir de sa logique, la note évoque les écueils à éviter. Un écueil majeur consisterait à se doter d’un dispositif de lutte contre la récidive destiné, paradoxalement, à donner des gages aux partisans des peines plancher pour montrer à tout prix que la gauche n’est ni laxiste ni angélique. La notion de récidive légale continue de séduire et on a pu proposer, à gauche, une récidive délictuelle dite « générale », qui conduirait à rapprocher et à assimiler des faits de nature entièrement distincte pour établir la récidive, par exemple : un outrage, puis un vol ou l’achat et la revente de cannabis. Dans ce dernier cas, la peine encourue serait alors de 20 années d’emprisonnement ! Non seulement, une telle disposition aurait des effets disproportionnés, mais elle s’inscrirait complètement à contre-courant des constats scientifiques et professionnels faits sur le caractère non opérationnel de la notion.

La note n’a pas pour objet de présenter un panel complet de propositions relatives à la lutte contre la récidive (qui devrait faire l’objet d’une autre analyse approfondie de Terra Nova). En revanche, elle évoque quelques pistes de réflexion destinées, dans le contexte de la suppression des peines plancher, à pallier l’insuffisance des données disponibles sur la récidive et à améliorer les conditions d’individualisation de la peine, en tentant notamment de diminuer les disparités dans le prononcé des peines. Elle propose de :

  • Créer un organisme indépendant chargé du suivi des phénomènes de récidive ;
  • Lancer un appel d’offre pour une série d’enquêtes de terrain sur des panels de délinquants récidivistes, en fonction de leur prise en charge ;
  • Prévoir des mécanismes permettant de demander aux parquets généraux un bilan des actions poursuivies en matière de récidive ;
  • Organiser la restitution dans les juridictions de ces études statistiques et de terrain ;
  • Explorer la pratique canadienne des rapports présentenciels pour aider le juge à décider quelle peine imposer ;
  • Organiser des formations, initiales et continues, des magistrats au sentencing – les enjeux du prononcé de la peine – avec une mise à jour des travaux scientifiques et des techniques d’intervision , pour apprécier au mieux la détermination de la peine pour les prévenus. 

Les chiffres clefs

Évolution 2008-2012 de l’application des peines minimales.

Depuis l’entrée en vigueur de la loi, au 1er décembre 2012, sur 94.338 condamnations en récidive légale éligibles aux peines minimales (concernant les mineurs et majeurs, en première instance et en appel), les peines plancher ont été prononcées dans 45,2 % (dont emprisonnement ferme 39,3 %). Source DACG in Jean-Paul Jean - « Récidive : évolutions législatives et politique pénale, évaluation », cité page précédente.

L’alourdissement des peines 2004-2010.

Si l’on compare les deux périodes 2004-2006, avant la loi, et 2008-2010, après la loi, on constate que :

  • le taux équivalent à celui des peines minimales prononcées pour des faits similaires est passé de 8,4% à 40,7% ;
  • la part d’emprisonnement avec sursis total passe de 12% à 15% ; 
  • lorsque l’emprisonnement est prononcé, le niveau de peine est en moyenne augmenté de plus de 6 mois, passant de 9 à 15,6 mois ;
  • le niveau moyen d’emprisonnement ferme est passé de 8,2 mois à 11 mois (+34%).

Après la loi, le quantum d’emprisonnement se trouve nettement alourdi si l’on compare les situations hors récidive et les situations de récidive : il est multiplié par 2,6 en présence de récidive (de 5,9 à 15,6 mois) et celui de l’emprisonnement ferme par 1,6 (de 6,7 à 11 mois).

L’accroissement du niveau moyen d’emprisonnement ferme aurait provoqué une augmentation de près de 4% du total des années prononcées sur cette période de 3 ans, soit 12000 années d’emprisonnement ferme (4000 années supplémentaires par an).
Source Infostat Justice n°118 – Octobre 2012

Une loi qui s’applique d’abord aux petits délits 

Ce sont les vols et les infractions aux biens qui constituent la première catégorie en nombre absolu d’infractions avec un taux élevé d’emprisonnement ferme (47,1%).

Le taux de peines plancher constaté avant et après la loi est maximal pour les délits punis de trois ans d’emprisonnement au plus : 13,8% avant la loi et 44% après la loi. La procédure de comparution immédiate  est celle qui produit le plus d’emprisonnement ferme sur le fondement des peines minimales : 46,2% des peines prononcées par les juridictions pénales.

Coût de la politique d’enfermement

67 820 personnes étaient détenues au 1er février 2014 pour 57 490 places. Nombre de matelas au sol dans les prisons : 1076 au 1er février 2014.

En 2012, pour la première fois depuis qu’elle a été rattachée au Ministère de la Justice, le budget de l’administration pénitentiaire a dépassé celui des juridictions. Ce budget atteint 3,24 milliards d'euros pour 2014 (contre 3,12 pour les juridictions).

Selon la Cour des comptes, une place de détention coûte en moyenne 71 euros par jour (chiffre 2008). Le coût moyen estimé par la conférence de consensus s’élève à 32 000 euros par an et par détenu. Pour les personnes qui ont bénéficié d’une alternative à l’incarcération ou qui ont été écrouées et bénéficient d’un aménagement de peine, la prise en charge par l’administration pénitentiaire représente un coût très inférieur à celui de la détention (coût d’une place en détention    71€* ; surveillance électronique : 10,43€ ; placement extérieur : 31.32€ ; semi-liberté : 59,19€)

(Cette synthèse sera reproduite en exclusivité dans La Semaine juridique Edition générale du 28 avril)

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