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Union bancaire : le temps joue contre nous

L'accord trouvé in extremis au Parlement européen le 20 mars 2014 a marqué une avancée à la fois vitale et modeste de l'Union bancaire. Cet accord a minima sur le second pilier n'est toutefois pas suffisant pour finaliser ce projet ambitieux. Le mécanisme de résolution unique n'est absolument pas assuré et la transition entre les stress tests menés par la Banque centrale européenne d'ici la fin de l'année 2014 et le mécanisme dit de bail-in (renflouement interne), qui ne sera opérationnel qu'en 2016, s'annonce périlleuse.

Synthèse

La note de Terra Nova, rédigée par Laurence Scialom, Jézabel Couppey-Soubeyran et Adrien Béranger, formule des propositions audacieuses, notamment une règle de renflouement partagé (shared bail-out) ou encore une règle de séparabilité des filiales hors du pays d'origine, limitant ainsi les possibilités de contagion intra-groupe. La complémentarité de ce projet avec une réforme de la structure des banques et du shadow banking ne fait qu'en souligner l'importance.

L'Union bancaire est un projet crucial pour l’avenir de la zone euro qui porte une dimension fédérale forte que les pays membres semblent avoir du mal à assumer.

Cette frilosité se reflète dans les compromis politiques obtenus en décembre 2013 et mars 2014 sur le mécanisme de résolution unique. Cette note explique pourquoi l’Union bancaire est un projet si prometteur, s’il va à son terme. D’une part, l’Union bancaire complète l’euro et reconnait implicitement que la monnaie est une institution à fort contenu politique, ce qui semblait avoir été oublié par les fondateurs de l’euro ; d’autre part,  l’Union bancaire est une solution à la fragmentation de l’espace financier européen et au cercle vicieux entre crise souveraine et fragilité bancaire.

Mais l’Union bancaire ne répondra aux espoirs que l’on met en elle que si elle n’est pas vidée de sa substance par des reculades successives d’Etats réticents à renoncer à la protection de leurs champions bancaires nationaux. De ce point de vue, nous montrons que les récents accords obtenus sur le mécanisme de résolution unique ne sont pas très satisfaisants et créent une forte incertitude sur l’efficacité du dispositif, en particulier dans la période de transition.

Nous soulignons non seulement les carences du dispositif retenu tel qu’il fonctionnera à terme  mais également - et surtout -  les dangers que fait courir l’incohérence du processus séquentiel adopté pour la mise en œuvre des différents volets de l’Union bancaire (mécanisme de supervision unique, mécanisme de résolution unique et assurance-dépôts unique). Les différentes phases d’entrée en application des divers composants de l’Union bancaire, auraient dû logiquement être imbriquées mais elles sont, en réalité, disjointes.

Une période particulièrement périlleuse va s’ouvrir dès lors que la BCE aura rendu son verdict sur la solidité des banques sous sa supervision, c’est-à-dire à la fin du processus d’évaluation de la qualité des actifs des banques et des tests de stress (fin 2014) alors que le bail in (renflouement interne) ne sera pas encore opérationnel (2016) et que le Fonds de résolution abondé par les banques ne le sera pas non plus véritablement. L’absence de « backstop » public mutualisé au cours de la période de transition risque de réactiver le lien pernicieux entre crise souveraine et fragilité des banques dès lors que la BCE aura signalé les banques devant être recapitalisées.

Nous proposons une solution alternative prenant la forme d’une règle de « renflouement partagé », c’est-à-dire une règle de partage des pertes inclue dans les testaments  bancaires des banques systémiques. Ce dispositif responsabiliserait les pays qui accueillent des filiales de groupes bancaires transfrontières et créerait de bonnes incitations au contrôle de ces groupes. Nous proposons également une règle de séparabilité des filiales créées hors du pays d’origine afin de limiter les risques de contagion intra-groupe et de minimiser les conflits juridictionnels très coûteux du type de ceux qu’il a fallu gérer avec la faillite de Lehman Brothers. Enfin nous soulignons la complémentarité entre le projet d’Union bancaire et d’autres projets de réforme, concernant en particulier la structure des banques et la régulation du shadow banking.

Télécharger l'étude (PDF, 350 ko)
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