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Quelle stratégie pour une fiscalité écologique en France ?

Parce qu'elle incite au changement comportemental des acteurs économiques vers une meilleure protection de l'environnement, et permet une progressivité dans le temps de la pression fiscale, la fiscalité écologique doit être conçue comme le premier échelon d'une réforme fiscale globale.

Synthèse

Sa mise en oeuvre doit aller de pair avec des mesures d'accompagnement social adaptées, pour lutter contre les inégalités. Correctement anticipée, établie de manière progressive et concertée, elle doit pouvoir être un levier de compétitivité, enclencher la révolution agro-écologique, accélérer la mutation vers la ville durable... Alors que des mesures de fiscalité écologique doivent être intégrées dans le projet de loi de finances 2014, cette note plaide pour une réorientation des prélèvements et des dépenses fiscales vers une meilleure prise en compte des enjeux environnementaux, pour que la France rattrape son retard en la matière par rapport aux autres pays européens, et change efficacement de régime.

La fiscalité est aujourd’hui reconnue comme un levier puissant de modification des comportements individuels et collectifs, en raison du signal-prix qu’elle adresse à ceux qui la supportent. A ce titre, elle est un outil fondamental des politiques de la protection de l'environnement et de ses habitants.

Aujourd’hui, au classement européen de la fiscalité écologique, la France est très en retard avec un niveau de taxes environnementales de 1,8 % du PIB, quand la moyenne européenne s’établit à 2,4 %. Cet écart risque encore de s’accroître : plusieurs pays européens ont en effet relancé la fiscalité environnementale avec des objectifs écologiques mais aussi de consolidation budgétaire globale en lien avec la compétitivité.

Pour être à la hauteur des enjeux, il faut donc aujourd’hui changer de régime et repenser le système fiscal français en y intégrant une forte dose de fiscalité écologique dans une approche ambitieuse et pragmatique. Pour éviter que cette nouvelle dynamique ne se heurte à certains obstacles rencontrés par le passé, nous proposons quelques éléments constitutifs d’une fiscalité écologique visant une mise en œuvre efficace :

1 - La fiscalité écologique comme premier échelon d’une réforme fiscale globale ambitieuse

Le débat sur la mise en place d’une fiscalité écologique se heurte souvent aux questions du poids des prélèvements obligatoires et celui de l’acceptabilité sociale. Pour y répondre efficacement, la fiscalité écologique doit se concevoir dans le cadre d'une réforme fiscale plus large. La fiscalité écologique peut en être le premier étage, en permettant la suppression graduelle d'un certain nombre de niches fiscales, et en s'opérant de façon anticipée avec une loi de programmation pluriannuelle définissant une évolution progressive des taux. En terme de méthode, la révision de la fiscalité passe par l’instauration dès le PLF (projet de loi de finances) 2014 de mesures phares fondées à court terme sur des taux faibles – et indolores – mais instaurant d’ores et déjà dans la loi un accroissement progressif mais inéluctable, cadre propice aux investissements dans la transition écologique, de manière à atteindre les niveaux souhaitables pour répondre aux enjeux environnementaux. Une fiscalité sur le carbone doit ainsi être introduite dès 2014 de manière à atteindre progressivement le niveau de prix du carbone recommandé par les économistes pour respecter les engagements de la France en termes de baisse des émissions des gaz à effet de serre d’ici 2020, soit 56€/tCO2. Cet objectif et la trajectoire pour l’atteindre pourront être inscrits dans la loi pluriannuelle, et les lois de finances successives devront déterminer de manière pragmatique les hausses de taxes nécessaires sur les différentes énergies.

2 - Intégrer la lutte contre les inégalités dès la mise en place de la fiscalité écologique

Les sujets environnementaux sont souvent sources d’inégalités (précarité énergétique, exposition à des pollutions, etc.). De manière à sortir d’une confrontation entre social et écologie, il est nécessaire de construire parallèlement aux mesures de fiscalité écologique les mesures d’accompagnement social adaptées, mais distinctes, pour en résoudre les effets négatifs. Il est ainsi préconisé de renforcer le bouclier énergétique par un crédit d’impôt ad hoc en parallèle d’une montée en charges des taxes sur l’énergie supportées par les ménages.

3 - Conjuguer fiscalité écologique et compétitivité

La mise en œuvre de mesures fiscales à objectif environnemental suppose une réflexion sur la capacité des différents secteurs économiques à utiliser la fiscalité écologique comme levier de compétitivité. Une fiscalité du carbone peut venir compléter des dispositifs tels que celui du marché européen de quotas carbone (European trade system – ETS) pour donner une plus grande visibilité sur un prix minimum du carbone. Il faut ainsi prévoir des modulations et des mesures d’accompagnement adaptées, crédit d’impôt par exemple, plutôt que des exonérations : cela tant pour des raisons de sécurité juridique du dispositif que d'adaptabilité aux mutations économiques, et envisager une mise en œuvre progressive. Il faut aussi éviter des différentiels de compétitivité internationale en défendant la mise en place de mesures de régulation au niveau mondial (sans doute très limitées) et aux frontières européennes, tout en réfléchissant dès maintenant à la prise en compte de l’empreinte écologique des produits dans la fiscalité de la consommation.

4 - Enclencher une révolution agro-écologique

La fiscalité écologique doit être mise au service du projet agro-écologique annoncé en décembre par le Ministre de l’agriculture. Le verdissement du premier pilier de la Politique agricole commune (PAC) constitue un signal important pour orienter les changements de pratiques vers une meilleure prise en compte des impacts environnementaux de l’agriculture, mais cette réforme doit aussi être soutenue par des mesures cohérentes et progressives sur la fiscalité des intrants et des pollutions liées à l'agriculture. Les exonérations de TICPE[1] pour les carburants agricoles doivent à terme disparaître tandis que la redevance sur les pollutions diffuses doit être élargie et renforcée pour couvrir correctement les externalités environnementales de l'agriculture. Ces réformes doivent être conduites sur la longue durée, en permettant l'accompagnement des exploitations impactées par des mesures spécifiques.

5 - Accélérer la mutation de la ville durable en revisitant une partie du dispositif fiscal de l’aménagement et de l’immobilier

Les fiscalités de l’urbanisme et de l’immobilier ont été créées davantage dans un souci de rendement fiscal que d‘incitation à la prise en compte de problématiques environnementales. Elles doivent aujourd’hui être totalement revues à l’aune des enjeux de la « ville durable » :

  • la fiscalité de l’aménagement doit être modulée pour inciter à la limitation de l’étalement urbain par densification, par réutilisation des espaces au sein des zones déjà aménagées et pour ralentir l’artificialisation des sols ;
  • les autres dépenses fiscales davantage liées à d’autres politiques (logement, développement commercial…) en lien avec l’aménagement des villes doivent être corrigées pour qu’elles n’encouragent plus le phénomène d’étalement urbain ;
  • la fiscalité sur les plus-values immobilières doit être adaptée pour inciter à la prise en compte de la qualité environnementale du bâti existant.

6 - Atténuer la contrainte budgétaire par une approche globale sur les dépenses publiques

Si la maîtrise de la dette publique représente un des enjeux majeurs des années à venir, elle ne doit pas enfermer la fiscalité écologique dans une approche de fiscalité de rendement visant à abaisser le déficit. Les marges budgétaires doivent être utilisées de manière prioritaire pour mettre en place les compensations économiques et sociales nécessaires, sans modifier le taux de prélèvement global, contraignant de facto à trouver d’autres sources de financement pour les investissements de la transition écologique (redéploiements des dépenses publiques d’investissement, investisseurs privés, etc.). Ce sont les conséquences indirectes de sa mise en œuvre (diminution des effets sanitaires négatifs, du coût de traitement des pollutions, etc.) qui contribueront à long terme à réduire le déficit budgétaire français.

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