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Hollande an II : 22 pistes d'action pour l'emploi, le travail, l'industrie et la compétitivité

Un an après l'accession de François Hollande au pouvoir, Terra Nova propose une analyse critique des grandes options mises en place par le gouvernement en matière d'emploi et d'industrie, en les confrontant au contexte économique et social et à ses contraintes.

Synthèse

Cette analyse formule 22 pistes d'action autour de l'amélioration de la compétivité, la stratégie industrielle, l'aide aux PME, la qualité du travail, la sécurisation de l'emploi, la formation professionnelle, la priorité donnée à la jeunesse... pour continuer à déployer le changement dans le marathon du quinquennat.

Prétendre dresser le bilan de l’action de François Hollande et de son gouvernement un an après son élection est aussi absurde que de se prononcer sur la performance d’un marathonien après huit kilomètres de course.

C’est pourquoi Terra Nova a choisi d’inscrire l’analyse critique des choix opérés par l’exécutif dans le contexte des engagements pris lors de la campagne électorale, mais surtout des contraintes, des opportunités et des marges de manœuvre qui structurent l’environnement économique et social. Sur cette base, Terra Nova propose des pistes d’action pour l’An II et pour la suite du quinquennat.

Est-il juste et pertinent d’accuser le gouvernement de n’avoir pas vu venir la crise ? Ce n’est pas la crise qui n’a pas été anticipée, mais la forte aggravation de celle-ci. Si l’on reprend les programmes électoraux des principaux candidats en 2012, l’évidence s’impose : aucun n’avait prévu une croissance zéro pour la France et une telle situation d’hétérogénéité de l’Union Européenne, handicapée par la concomitance de politiques récessives et de tentatives de relance trop isolées.

Est-il juste et pertinent d’accuser ce gouvernement de ne pas tenir ses promesses ? C’est oublier que François Hollande a fait œuvre de pédagogie durant toute sa campagne (y compris lors des primaires de 2011), rappelant le poids de la contrainte de la dette et l’étroitesse des marges de manœuvre. Soucieux de la crédibilité de la parole publique, il s’est gardé de promettre plus qu’il ne pouvait tenir. Il a mis l’accent dès le début de sa campagne sur le défaut de compétitivité structurelle des entreprises françaises, l’ampleur de la désindustrialisation et les effets délétères du chômage de masse. Il a fait de l’assainissement des comptes publics, du redressement productif et de la réduction du chômage le cœur de son projet. Il n’a pas caché que les résultats ne s’obtenaient pas en un jour, ni même en une année…

Foulées longues

Dans un marathon, il y a des moments privilégiés où les efforts ne coûtent pas, où rien ne résiste à la fluidité des enjambées. Parmi ces longues foulées en apesanteur, on peut citer :

  • le rétablissement de la crédibilité extérieure de la France, qui permet à notre pays d’emprunter à des taux historiquement bas ;
  • les dispositifs permettant d’encourager l’innovation (avec une conception moderne et élargie de celle-ci) et la montée en gamme des produits, réponse pertinente aux enjeux de compétitivité ;
  • la priorité accordée à l’industrie et la mise en avant de son rôle central dans la dynamique économique du pays, l’effort entrepris pour restaurer l’image de l’industrie française ;
  • la meilleure compréhension des processus de restructuration d’entreprise, et les actions de préservation de l’emploi qui nécessitent une mise en synergie des acteurs au plus près du terrain, aujourd’hui facilitée par l’action de proximité des 22 commissaires au redressement productif en régions ;
  • la détermination d’un objectif ambitieux en matière de commerce extérieur (équilibre commercial hors énergie en fin de quinquennat) et la clarification des dispositifs facilitant l’accès aux marchés d’exportation, notamment pour les PME : sélection des couples produits-marchés prioritaires, simplification du paysage des aides à l’export, amélioration du financement, incitations en direction des grands groupes à accompagner leurs sous-traitants ;
  • le « choc de simplification » annoncé en avril 2013, qui reflète également une vision réaliste et pragmatique des obstacles à la croissance ;
  • les mesures prises pour mettre fin au non-respect des délais de paiement, qui représente aujourd’hui un facteur majeur de pénalisation financière pour les PME ;
  • la méthode d’implication des organisations syndicales, de conduite du dialogue social et de responsabilité partagée dans la mise en œuvre des grandes transformations sociales (à préciser toutefois que cette méthode sera mise à l’épreuve dans les mois qui viennent par trois grandes réformes non consensuelles : retraites, assurance chômage, formation professionnelle) ;
  • la loi sur la sécurisation de l’emploi (adoptée le 14 mai 2013 et issue de l’accord interprofessionnel du 11 janvier 2013), aussi importante par la dynamique de dialogue social constructif qu’elle crée que par son contenu, qui concrétise de nombreuses innovations positives pour lesquelles Terra Nova a activement milité ;
  • le mode d’élaboration et de déploiement du changement, qui donne le temps à la concertation en amont des décisions (assises de l’entreprenariat, grande conférence sociale, rôle dévolu au Haut conseil du financement de la protection sociale, missions d’étude confiées à des experts…) et associe les corps intermédiaires et le Parlement.

Faux-plat

Il y a aussi, dans un marathon, ces longues périodes de faux-plat, qui lassent les muscles et fatiguent insidieusement.

C’est le cas du Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi adopté par le gouvernement en novembre 2012 à la suite des recommandations du rapport de Louis Gallois. Ce pacte a eu le mérite essentiel de focaliser les efforts sur toutes les dimensions de la compétitivité. Mais les 35 mesures qu’il contient restent encore insuffisamment communiquées et expliquées. Il faut davantage faire émerger, parmi les acteurs économiques et sociaux, des relais qui s’approprient ces mesures et contribuent à leur mise en œuvre en mode projet. Par ailleurs, le crédit d’impôt compétitivité et emploi (CICE) est un bon outil à court terme, mais ne doit pas obérer le besoin d’une réflexion plus globale sur les moyens de faire reposer le coût du financement de la protection sociale sur des facteurs autres que le travail.

De même, les axes de la stratégie industrielle de la France restent à préciser. Des avancées ont été réalisées (renforcement du Conseil National de l’Industrie et des comités stratégiques de filières notamment), des initiatives visent à redonner à la France fierté et confiance dans son industrie. Quelques priorités sont identifiées (transition énergétique et éco-industries, santé et économie du vivant, numérique), mais on note l’absence d’un projet et d’une vision d’ensemble de ce que pourrait être une stratégie industrielle nationale à long terme. La connexion de cette stratégie aux instruments de financement reste également à concevoir et ne sera pas sans conséquences (par exemple, Bpifrance investira-t-elle en fonds propres exclusivement dans les secteurs prioritaires ?) de même que les choix en termes de technologies transversales (« enabling technologies »). Un effort plus déterminé doit être consenti pour mieux associer l’ensemble des parties prenantes à cette démarche d’élaboration.

La création de Bpifrance, premier des 60 engagements de François Hollande, est certes accomplie sur le plan organisationnel. Mais le rapprochement de structures existantes (FSI, CDC Entreprises, OSEO) ne suffit pas à changer la donne. Il faudra juger de la mise en place d’une doctrine de financement et d’investissement qui reflète avec pertinence l’approche d’un financier « avisé mais patient ». Cette doctrine semble connaître une gestation difficile. Elle restera à confronter aux besoins du tissu économique et à évaluer, notamment par la mesure de son empreinte économique et sociale, par son effet d’entraînement sur la croissance des PME.

L’insertion de l’économie française dans la mondialisation doit être repensée à la lumière des évolutions récentes (fragmentation des chaînes de valeur, qui offre des opportunités de délocalisation partielle plutôt qu’intégrale, de relocalisation de certaines activités ; effets des hausses de salaires dans les pays émergents, etc.). Terra Nova propose par exemple de favoriser des accords avec les pays du Maghreb pour y développer des partenariats industriels.

Rétablir la confiance entre les entreprises et l’Etat constitue une ardente nécessité : les entrepreneurs ne sont pas des ennemis du changement mais des partenaires du redressement. Après des maladresses et des difficultés d’ajustement initiales, un mode de fonctionnement plus mature et partenarial est en marche. Au-delà, Terra Nova propose d’utiliser le nouvel outil que constitue le PEA-PME pour créer un véritable instrument d’épargne populaire, continuer à rapprocher les Français du monde de l’entreprise, rééquilibrer leur patrimoine (aujourd’hui concentré pour les deux tiers sur l'immobilier), drainer l’épargne longue vers les PME innovantes, développer une pédagogie de la prise de risque. Il faut aussi poursuivre les efforts visant à faire travailler mieux ensemble les grands groupes et les PME. Terra Nova propose de reconduire annuellement la conférence de l’achat public innovant (dont la première édition a été organisée à Bercy en avril 2013) pour inciter les acheteurs publics à prendre le risque – souvent gagnant – de solutions innovantes portées par les PME, d’inciter les grandes entreprises à publier la part de leurs achats réalisés auprès de PME françaises dans le cadre de la politique RSE et du reporting associé, de faire établir par les administrations d’Etat, les opérateurs publics et les hôpitaux des objectifs mesurables et des plans d’action du développement de l’achat public innovant auprès des PME et ETI françaises (Small Business Act à la française).

La réforme de la formation professionnelle reste à concevoir : la France accuse dans ce domaine un retard important par rapport à ses principaux partenaires européens. L’effort de formation est mal réparti, trop dispersé et peu aligné avec les objectifs d’accompagnement des parcours professionnels. La prochaine réforme, contrairement à la précédente (accord interprofessionnel de janvier 2009) doit répondre aux enjeux. Terra Nova préconise de débuter sans attendre une démarche de concertation avec les partenaires sociaux visant à préparer la réforme de la formation professionnelle par la co-construction d’un diagnostic aussi partagé que possible, de mettre Pôle emploi et l’AFPA en capacité de proposer à au moins un chômeur sur deux une formation moins de deux mois après avoir perdu leur emploi. Par ailleurs, les entreprises et les administrations publiques doivent être beaucoup plus impliquées dans l’accompagnement et la construction des parcours professionnels de leurs collaborateurs.

La politique du logement ne semble pas en mesure de changer la donne : le logement reste un frein majeur à la compétitivité du fait des coûts très élevés de l’immobilier (achat et location) et un obstacle à la fluidité du marché de l’emploi. Ces problématiques ne sont que partiellement visées par les réformes passées ou à venir.

Le gouvernement (s’appuyant sur le dialogue social) a commencé à introduire des ruptures dans la gouvernance des entreprises : entrée de représentants des salariés dans les conseils d’administration ou de surveillance des grandes entreprises, mise à disposition d’informations et de moyens à disposition des représentants du personnel pour enrichir la discussion sur la stratégie de l’entreprise, application plus stricte des dispositions concernant l’égalité professionnelle. Beaucoup cependant reste à faire dans ces domaines, notamment la concrétisation de la notation sociale.

François Hollande a exercé un impact notable sur les priorités européennes. Alors que le débat en France s’est focalisé sur un aspect formel (la renégociation du traité européen), le curseur a bougé sur un aspect beaucoup plus tangible : le délai accordé aux pays pour atteindre l’objectif de 3 % de déficit budgétaire. Terra Nova recommande de poursuivre le dialogue avec les chefs d’Etat européens et la Commission pour convaincre de l’intérêt bien compris de l’UE de desserrer la contrainte budgétaire lorsque celle-ci conduit à l’étouffement, pour favoriser les mesures de croissance concertée.

Mais l’essentiel reste à faire : capitaliser sur ces acquis pour convaincre de la nécessité d’une politique sélective d’investissements d’avenir à l’échelle européenne dans le cadre de programmes transversaux structurants pour la compétitivité (énergie, transition écologique, réseaux numériques…) favorisant les retombées industrielles. Si la cohésion des 28 (ou des 17 pays de la zone euro) n’est pas suffisante, la mise en œuvre du modèle des coopérations renforcées apporterait une réponse pertinente. A l’approche des échéances électorales de 2014, l’Europe doit changer radicalement et montrer qu’elle est une solution et non une source de contraintes. En l’absence de ces politiques, qui permettent de montrer aux citoyens que l’UE est protectrice, ces derniers continueront à se détourner de l’Europe et à chercher des solutions dans le repli… ou l’indifférence.

Souffle court

Dans un marathon, il y a aussi des moments de passage à vide, lorsque le souffle devient haletant et que la course n’est pas à la hauteur de la performance visée.

La vaste réforme fiscale envisagée n’a pas eu lieu. De ce fait, le gouvernement n’a pas remis en cause le dispositif d’allègement de charges sur les bas salaires, qui représente un coût budgétaire considérable et crée des trappes à bas salaire, à pauvreté et à déqualification. Surtout, il s’inscrit à contre-courant de la politique d’innovation, de montée en gamme, d’enrichissement du travail et d’amélioration du positionnement de l’industrie française dans la compétition mondiale. Terra Nova propose de redéployer la moitié de ces allègements de charge vers des actions d’incitation à la montée en gamme (innovation, formation) et d’insertion professionnelle des jeunes.

L’acte III de la décentralisation s’est égaré. Son ambition initiale a été totalement perdue de vue, phagocytée par les intérêts des différentes strates du « millefeuille administratif ». Or, l’enjeu sur le plan économique et social est considérable : la France manque cruellement de ces écosystèmes territoriaux qui font la force de l’Allemagne ou de l’Italie du Nord, propices au développement économique, à la facilitation des transitions professionnelles, rassemblant tous les acteurs dans une même dynamique : grands groupes et PME, banques, administrations locales, offre de formation, gestion de l’emploi, laboratoires de recherche. Ces enjeux sont désormais occultés par la préservation des rentes institutionnelles. Terra Nova appelle les acteurs économiques (pas seulement les pouvoirs publics) à miser résolument sur la décentralisation, le renforcement de leurs terminaisons en contact direct avec les entreprises et les citoyens, la subsidiarité.

Le gouvernement n’a pas saisi l’opportunité de s’appuyer sur le travail comme levier du redressement productif. Comme son prédécesseur, il continue à occulter le travail derrière les urgences de l’emploi. Or, une politique résolument offensive vis-à-vis de la qualité du travail constituerait un levier de compétitivité, un facteur de sortie de crise pour les entreprises et un soutien de proximité au monde du travail, qui se sent aujourd’hui abandonné du politique. C’est pourquoi Terra Nova propose de remettre l’amélioration des conditions de travail au centre des politiques de qualité et de compétitivité et d’accompagner les suites de la négociation interprofessionnelle sur la qualité de vie au travail. Concrètement, il s’agit de favoriser l’expression directe des salariés, la reconnaissance, la négociation intégrative sur les différents volets de la qualité du travail, le renforcement des CHSCT, la professionnalisation du management et la prise en compte du facteur humain dans la conduite du changement et la gouvernance des entreprises.

Le discours d’inversion de la courbe du chômage avant la fin de l’année est entendu comme une incantation. Malgré la « boîte à outils » (emplois aidés, contrats jeunes, loi de sécurisation de l’emploi, CICE, etc.), il manque terriblement de consistance et met à mal la crédibilité de la parole publique. Terra Nova souhaite que la politique de l’emploi ne se cantonne pas au traitement social du chômage et recommande à court terme de donner aux DIRECCTE et aux préfets de régions davantage de moyens pour pouvoir adapter les critères d’éligibilité (entreprises et bénéficiaires) des contrats de génération et des emplois d’avenir dans les territoires où la lenteur de leur montée en charge reflète une inadéquation entre l’offre et la demande d’emplois.

Il faut également sans tergiverser étendre les emplois d’avenir aux PME du secteur privé. Il faut enfin adopter une approche plus créative de l’aménagement du temps de travail « tout au long de la vie » en brisant la séquentialité linéaire héritée du taylorisme :

Formation initiale --> Entrée tardive et précarisée sur le marché du travail --> Travail excessivement pénible et pénalisant les équilibres (personnels, familiaux, sociaux) entre 30 et 45 ans --> Sortie prématurée et douloureuse du marché du travail --> Activation des droits à la retrait.

A l’heure de la société de la connaissance, des nouveaux équilibres sociétaux et familiaux, il faut davantage accompagner les alternances et les chevauchements de ces temps d’apprentissage, de travail, de repositionnement professionnel, de soin donné aux autres, de réalisation de projets personnels.

Alors que François Hollande candidat avait très justement fait de la jeunesse la priorité de son action future, celle-ci s’est peu à peu enlisée dans les méandres de l’action gouvernementale, malgré la progression du taux de chômage des jeunes qui atteint le niveau de 26 % dans notre pays. Comme beaucoup de pays d’Europe du Sud, en l’absence d’une réorientation forte, nous fabriquons une génération sacrifiée. Pour contrecarrer cette situation dans les meilleurs délais, Terra Nova appelle à remettre vigoureusement l’accent sur les actions en faveur de la jeunesse. Il s’agit d’amplifier le dispositif de « garantie jeunes » associé à l’accompagnement des jeunes vers un parcours de professionnalisation (emploi ou formation). Il faut accorder à ce programme la priorité dans la communication et les actions gouvernementales dès le second semestre 2013, et accroître les ressources mises à sa disposition afin de viser l’accompagnement d’au moins 300 000 jeunes.

Enfin, l’équipe gouvernementale n’a pas tiré les conclusions des conséquences combinées de la réduction du temps de l’action (due au passage du septennat au quinquennat) et de l’exigence d’immédiateté de résultats de la part de l’opinion publique. Ces évolutions nécessitent une conduite du changement beaucoup plus structurée et forte d’une réelle cohésion. Or les points faibles apparents depuis de nombreux mois ne sont pas tous en voie de correction : dévalorisation de l’avant et de l’après-changement, initiatives portées par des ministres davantage mobilisés sur leur domaine de compétence que sur le travail collectif, déficit d’autorité, déficience de l’articulation des priorités et de l’explication du sens des efforts demandés aux Français.

En route vers l’An II

Malgré les ravages de la crise, le désenchantement et les difficultés, une très large majorité de Français (71 %) estiment que « la France a la possibilité d’enrayer son déclin ». Ces Français ont raison. Entre fatalité et volontarisme, le gouvernement a clairement choisi le second, même si le délai d’un an est ingrat : beaucoup de mesures ont été prises, les efforts ont été consentis mais les résultats ne peuvent encore se traduire de façon visible. Le gouvernement a construit un socle solide pour le déploiement du changement.

Le marathon ne se court pas et ne s’évalue pas comme un sprint. C’est une course de fond, un effort de longue haleine, qui requiert plus de persévérance que de fulgurance. Le départ est plutôt réussi, même si le terrain est moins praticable que prévu et si quelques coureurs ont trébuché. On peut utilement s’inspirer d’un spécialiste de la discipline, Emil Zatopek, qui disait : « Si tu veux simplement gagner une épreuve, cours un kilomètre. Si tu veux changer ta vie, cours un marathon ».

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