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Où va le management public ?

Pour la collection "Positions" de Terra Nova, Maya Bacache-Beauvallet dresse un état des lieux des conceptions théoriques et des interrogations auxquelles chercheurs et décideurs sont désormais confrontés dans les domaines de l’évaluation des politiques publiques, de la gestion de l’emploi public et de la définition des frontières de l’Etat.

Synthèse

De nombreuses administrations publiques des pays de l’OCDE, et en premier lieu les pouvoirs publics canadiens[1], ont développé des études auprès des citoyens pour appréhender le niveau de la « confiance »[2] que ces derniers accordent à leurs fonctionnaires. On a pu observer ainsi, dans l’ensemble de ces pays[3] et particulièrement en France, deux paradoxes. Le premier est que, si les citoyens n’ont pas confiance dans les services publics et les administrations en général, ils admirent pourtant leurs instituteurs, leurs juges ou leurs infirmières ; le second est que ceux qui ont eu affaire aux services publics ont un plus haut niveau de confiance dans l’administration que ceux qui n'y ont pas eu affaire (c’est le cas pour les services judiciaires, par exemple). De plus, s’ils considèrent que le niveau des impôts est trop élevé, ils ne sont pas prêts pour autant à réduire le niveau des dépenses publiques spécifiques ni à renoncer à des prestations de sécurité sociale ou à privatiser le système éducatif.

Ballottée entre les tendances contraires de la critique légitime des dysfonctionnements et des coûts de la puissance publique, et du désir non moins légitime de défendre un modèle social ambitieux et des services publics de qualité, la réforme de l’Etat - ou faut-il dire les trop nombreuses réformes de l’Etat - tarde à trouver une cohérence en France. Ces contradictions se reflètent dans une opposition stérile entre les tenants d’une modernité le plus souvent non définie mais associée aisément à la performance et à l’efficacité comptable, et les défenseurs d’une tradition qui a du mal à se justifier et qui sert de prétexte aux conservatismes de tous ordres.

Par conséquent, l’enjeu aujourd’hui n’est peut-être pas prioritairement de définir les contours précis et opérationnels d’une nouvelle réforme de l’Etat – domaine dans lequel il existe déjà de nombreuses propositions et de multiples expériences –, mais d’abord de nous demander si nous avons le bon cadre doctrinal et quelle ligne politique nous poursuivons en matière de management public[4]. Avant même de détailler les voies etmoyens de telle ou telle réforme, il convient en effet d’expliciter les valeurs et les concepts au nom desquels nous avons agi ces dernières années et nous continuons bien souvent d'agir. Ce préalable aura au moins pour vertu d’éliminer un certain nombre de fausses pistes et de clarifier les objectifs que l’on veut poursuivre.

On ne proposera pas ici un nouveau corps de doctrine, mais un état des lieux des conceptions théoriques et des interrogations auxquelles chercheurs et décideurs sont désormais confrontés dans les domaines de l’évaluation des politiques publiques, de la gestion de l’emploi public et de la définition des frontières de l’Etat. Ce passage en revue des idées est naturellement inséparable des expériences qui ont été réalisées depuis le début des années 1980 et des enseignements qu’en ont tirés les chercheurs. Nous en proposerons pour commencer une rapide rétrospective en nous concentrant en particulier sur les mutations du cadre législatif et réglementaire (la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la Révision générale des politiques publiques (RGPP), la Modernisation de l’action publique…) qui ont structuré l’évaluation des politiques publiques dans notre pays depuis une quinzaine d’années (I). Nous examinerons ensuite les enjeux propres à la gestion de l’emploi public, en nous attardant sur deux dimensions : les stratégies d’incitation visant à motiver les agents de l’Etat, d’une part, et l’évolution du modèle historique de la fonction publique de carrière, de l’autre (II). La spécificité des modes de gestion de l’emploi public étant étroitement liée à la spécificité des tâches et des missions de l’Etat, nous rappellerons également quelques-uns des principaux apports de la réflexion économique sur ce sujet (III).

Ce parcours nous conduira à constater l’usure des cadres doctrinaux mobilisés ces trente dernières années pour réformer l’Etat, en particulier dans sa fonction d'employeur. Lorsqu’on parcourt le champ des débats théoriques sur le management public qui ont animé cette période, on recueille en effet plus de doutes que de certitudes. Alors qu'elle a longtemps guidé de nombreux réformateurs en France et en Europe, l’étoile du « new public management » a pâli dans le ciel des idées contemporaines. La passion des indicateurs de performance pour motiver les agents s’est heurtée à de nombreuses déceptions. Les chercheurs sont pour beaucoup revenus des modèles qui devaient ordonner simultanément la réduction de la taille de l’Etat, l’amélioration de son efficience et la motivation de ses agents. Pire, les expériences réalisées ces dernières décennies ont perturbé le cadre historique des interventions de l’Etat et de la gestion de l’emploi publique sans mettre à jour une nouvelle cohérence propre à la fois à répondre aux attentes des citoyens-usagers et à remobiliser les agents. C’est pour sortir de cette impasse que nous mettrons l’accent sur quelques pistes de réformes possibles dans les années à venir en vue de faire évoluer les champs d’intervention de l’Etat et surtout de remobiliser ses agents (IV).

 


  1. Ralph Heintzman et Brian Marson, « People, service and trust: is there a public sector service value chain? », International Review of Administrative Sciences, 2005, vol. 71 no. 4.
  1. Voir l’ouvrage collectif Joseph S. Nye Jr., Philip D. Zelikow et David C. King (dir.), Why People Don't Trust Government, Harvard university Press, 1997.
  1. Voir Government at a Glance, OCDE, Paris, 2013.
  1. Pour une présentation et discussion de la notion de « management public », voir encadré 1 p.13
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