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Réformer l’élection présidentielle, moderniser notre démocratie

Dans 365 jours se tiendra l’élection présidentielle, le rendez-vous phare de notre vie démocratique. On s’interroge sondage après sondage sur l’identité des candidats en lice, sur leur chance de succès. Personne ne s’interroge en revanche sur l’élection présidentielle elle-même, comme s’il s’agissait d’une donnée intangible. Or notre système électoral vieillit mal. Ses défauts sont de plus en plus visibles : inscriptions difficiles sur les listes électorales, règles de candidature baroques ; cadre de campagne (calendrier, temps de parole, campagne officielle) archaïque et décalé ; système de financement contestable. Surtout, le mode de scrutin pourrait aboutir à un accident démocratique majeur : la qualification en finale, et donc la mise au centre du jeu politique, de Marine Le Pen, la candidate la plus rejetée, la « dernière » de la classe politique ; voire l’élimination au premier tour du « meilleur » candidat, celui qui recueille l’assentiment majoritaire des Français. Dans ce rapport, Olivier Ferrand, président de Terra Nova, propose une réforme profonde du cadre législatif de l’élection présidentielle. Avec un objectif : moderniser notre démocratie.

Synthèse

L’élection présidentielle approche. Et avec elle, la perspective d’un nouveau 21 avril, « à l’endroit » ou « à l’envers ». La présence de Marine Le Pen au second tour de l’élection en 2012 est désormais non seulement possible, mais probable. Cette probabilité trahit naturellement la montée en puissance du FN dans l’électorat. Elle n’en reste pas moins aberrante en l’état actuel de l’opinion : c’est que le scrutin présidentiel s’avère dysfonctionnel et pourrait provoquer un accident démocratique majeur en 2012.

Au-delà du mode de scrutin, l’élection présidentielle est défaillante sur bien des plans : les règles d’inscription sur les listes électorales, les règles de candidature, le cadre légal de la campagne (calendrier, temps de parole, financement).  

Notre système électoral a mal vieilli. Il est grand temps d’engager une réforme en profondeur, pour moderniser notre démocratie. Terra Nova fait huit propositions en ce sens.   

1 - Mode de scrutin : une réforme fondamentale, le « jugement majoritaire »

Le scrutin majoritaire à deux tours utilisé pour la présidentielle a un atout important : il donne une légitimité majoritaire au vainqueur du second tour. Pourtant, son premier tour se révèle gravement problématique.  

En 2012, l’élection présidentielle va presqu’à coup sûr placer au centre du jeu démocratique Marine Le Pen, qui a de très bonnes chances de se qualifier pour le second tour. C’est en réalité un non-sens. Marine Le Pen a certes un noyau élevé de supporters dans l’électorat, mais elle est inacceptable pour une immense majorité des Français. Dans un duel de second tour, elle perd contre tous les autres candidats potentiels : elle est donc hiérarchiquement la dernière des candidatures en lice, alors que le mode de scrutin va la placer n°2 si elle se qualifie au second tour.  

Pire : le candidat qui recueille l’assentiment majoritaire des Français (en l’occurrence le candidat socialiste), celui qui gagne contre tous les autres dans un duel de second tour (avec une large majorité, qui plus est), le meilleur donc – celui-là est menacé d’une élimination au premier tour. Cela aboutirait en 2012 à la réélection de Nicolas Sarkozy, un président sortant au plus bas, rejeté par une majorité de Français.  

Tel est le principal élément dysfonctionnel du scrutin présidentiel : il peut éliminer le « meilleur » au premier tour, qualifier au second un candidat secondaire, voire le « pire » candidat de la vie politique nationale, faire gagner un candidat illégitime.  

Mais le scrutin présente d’autres défauts. Le biais électoral : « voter utile », donc ne pas s’exprimer honnêtement et ainsi fausser le résultat. Le caractère binaire du vote : l’électeur vote pour un candidat mais on ne sait rien de son avis sur les autres. L’absence d’évaluation qualitative : l’électeur fait un choix comparatif, mais le vote ne dit rien de son jugement intrinsèque sur le candidat retenu – adhésion massive ou résignation pour le « moins pire » ?  

Il ne nous semble pas utile d’attendre un accident politique majeur pour se pencher sur les modalités de l’acte démocratique phare de notre République. Terra Nova propose de réfléchir à un nouveau mode de scrutin, le « jugement majoritaire »[1]. Inventé par Michel Balinski et Rida Laraki, chercheurs au CNRS à l’Ecole Polytechnique, salué par la communauté scientifique, en particulier les Prix Nobel Kenneth Arrow, Robert Aumann et Eric Maskin, il donne la possibilité de nuancer ses opinions. Au lieu de nommer un seul candidat, le « jugement majoritaire » demande d’évaluer les mérites de chacun des candidats dans une échelle de mentions : Très bien, Bien, Assez bien, Passable, Insuffisant, à Rejeter. Le scrutin se déroule en un seul tour. Chaque candidat obtient une « mention majoritaire » : celle qui réunit plus de 50% d’opinions égales ou supérieures à cette mention. Le vainqueur est celui qui a la meilleure mention majoritaire.  

Le « jugement majoritaire » résout l’ensemble des dysfonctionnements identifiés dans le scrutin présidentiel à deux tours. Point fondamental, c’est bien le « meilleur » candidat qui gagne. Le jugement majoritaire protège contre le risque des candidatures multiples : rajouter ou retirer des candidats ne change pas le classement des autres. A l’inverse, il écarte tout risque de placer le « pire » candidat au centre de la campagne présidentielle. Ainsi, Marine Le Pen, en dépit de son soutien fort par un noyau d’électeurs, obtient la mention « à rejeter » par une large majorité des Français. Avec le « jugement majoritaire », Marine Le Pen se retrouve à sa place : la dernière.  

Le jugement majoritaire rend caduc le vote utile. Il permet de donner son jugement hiérarchisé sur chaque candidat, et non sur un seul. Il offre une évaluation qualitative : on peut gagner avec une mention majoritaire Très bien ou Assez bien, mais cela n’a pas le même sens politique. Il résiste aux évaluations exagérées vers le haut ou vers le bas et incite à l’honnêteté : par exemple, voter Bien ou Très Bien pour son candidat n’a pas d’influence sur sa mention majoritaire Passable. Et dernier point, fondamental, il oblige les candidats à s’adresser à tous les Français et non seulement à une moitié d’entre eux.  

2 - Listes électorales : prolonger l’inscription au plus près du jour du scrutin

  Actuellement, l’inscription sur les listes électorales est close au 31 décembre de l’année précédent le scrutin. Cette contrainte limite le nombre de votants : à plusieurs mois du scrutin, les non-inscrits n’ont pas aussi nettement à l’esprit la nécessité de s’inscrire pour participer à la prochaine élection ; ils n’ont pas non plus la même envie d’y participer.  

Retarder la clôture des listes électorales permettrait de maximiser la participation aux élections. Pour y parvenir, il est nécessaire de réduire la durée de révision des listes. Cela passe par la création d’un fichier national informatisé, qui pourrait être mis à jour automatiquement dès inscription d’un électeur auprès de sa commune. L’inscription pourrait se poursuivre au plus près de l’élection, par exemple jusqu’à une semaine avant, mais idéalement il est même possible d’envisager une régularisation le jour même de l’élection.   Pour éviter les dérives potentielles, la gestion de ce fichier national des listes électorales serait confiée à une autorité administrative indépendante.   

3 - Candidatures : supprimer la règle des 500 signatures

Pour être candidat à l’élection présidentielle, il faut réunir le parrainage de 500 élus[2] - en pratique, pour l’essentiel, de maires. Cette règle des « 500 signatures » ne fait guère de sens. Il s’agit d’un étonnant archaïsme. Les maires n’ont qu’une légitimité très indirecte à désigner les candidats à la présidentielle. Cette règle est inefficace : elle permet à des candidatures non-représentatives de se présenter et bloque ou fragilise à l’inverse des candidatures populaires dans l’opinion.


Terra Nova propose de supprimer cette règle et de rendre possible deux types de candidatures. Le premier : les candidatures désignées par les partis représentatifs (ceux dépassant un seuil de représentation électorale minimal, par exemple 5% aux élections législatives précédentes). Ce serait conforme au rôle que la Constitution confie aux partis dans la vie démocratique nationale. Le second : les candidatures ayant fait l’objet d’un « parrainage populaire » sous la forme d’une pétition de soutien (avec un seuil autour d’un million de signataires, soit 2.5% du corps électoral). Cela permettrait de reconnaître les candidatures « hors-système » bénéficiant d’une légitimité dans l’opinion. Et cela leur donnerait l’occasion de créer une vraie dynamique populaire par la recherche de signatures, plutôt que de les monopoliser dans un travail stérile de collecte des signatures auprès des maires.   

4 - Calendrier : recentrer la campagne sur le second tour

La campagne française fait l’objet d’un étrange déséquilibre de calendrier : environ 4 mois de campagne de premier tour pour seulement 14 jours de second tour – soit huit fois moins. Ce déséquilibre empêche le déploiement des arguments politiques les plus importants, ceux du second tour, car portés par les finalistes appelés à gouverner le pays. Le second tour se résume le plus souvent à la consolidation des résultats du premier tour, avec comme seule variable d’ajustement les consignes de vote des candidats battus au premier tour, en particulier le « troisième homme ». Son autonomie se limite au débat entre les deux candidats finalistes, souvent très corseté, et donc peu révélateur.  

Ce n’est pas le cas dans les autres démocraties. Aux Etats-Unis, par exemple, l’élection  générale entre les deux finalistes issus des primaires prend son temps. Elle tient le haut du  pavé près de trois mois (des conventions d’investiture en été jusqu’au vote du deuxième mardi de novembre), souvent nettement plus lorsque les primaires ont été rapides : trois débats télévisés, sans compter ceux qui opposent les candidats à la vice-présidence, une place centrale à la télévision et dans les journaux, un éclairage permanent – en somme un réel espace démocratique.
Terra Nova propose d’allonger la durée de la campagne de second tour à au moins un mois. Cela redonnerait de l’importance aux enjeux du second tour et permettrait, notamment, d’organiser trois débats en face-à-face entre les deux finalistes.   

5 - Temps de parole : pour un principe d’équité

  L’égalité du temps de parole est la règle pour la campagne officielle. Elle installe les principaux candidats dans des situations de pénurie médiatique. Ils n’ont plus qu’un accès très limité aux médias, qui doivent traiter les dix ou quinze candidats de manière identique dans
leur rubrique politique. Cette situation est inefficace : la campagne réelle s’arrête lorsque s’ouvre la campagne officielle, environ quinze jours avant le scrutin, alors que cette période devrait au contraire être la plus déterminante pour éclairer le choix des électeurs. Elle est également injuste : il n’est pas normal que Gérard Schivardi (0.34% des voix aux élections présidentielles de 2007) ait le même temps de parole que Nicolas Sarkozy (31%, soit cent fois plus).


Cette règle de l’égalité formelle du temps de parole est loin d’être généralisée dans les démocraties occidentales. La règle aux Etats-Unis, par exemple, est inverse : la liberté d’expression, garantie par le 1er amendement de la Constitution américaine. Il n’y a pas de limite à cette liberté et les plus « gros » candidats peuvent saturer les médias et faire disparaître les plus « petits ».


Entre ces deux extrêmes, Terra Nova propose un juste milieu : l’instauration d’une règle d’équité du temps de parole. Les candidats doivent être traités de manière équitable, en fonction de leur poids estimé dans l’opinion. Les erreurs manifestes d’appréciation seraient sanctionnées par le CSA. Un socle minimal d’exposition médiatique serait offert à tous les candidats, à travers les spots télévisés de la campagne officielle qui resteraient régis par le principe d’égalité.   

6 - Campagne officielle : moderniser les spots télévisés

Aux Etats-Unis, qui autorisent la publicité politique, l’expression politique télévisée est d’une grande modernité. Mais elle nécessite des financements que les Américains eux-mêmes jugent excessifs et elle tend à transformer la politique en produit commercial. La France se situe à l’extrême inverse. Sévèrement réglementés dans leur forme, les spots de la campagne officielle sont d’un rare archaïsme. Conséquence : les téléspectateurs zappent, les audiences sont abyssales, le message politique est rejeté par le citoyen. L’image de la
politique en pâtit.


Terra Nova propose de rendre son utilité à la campagne officielle en permettant aux candidats de s’exprimer dans des formats courts (de type publicitaire), créatifs et attractifs, librement produits. La campagne officielle serait placée aux moments de grande écoute dans des écrans
télévisuels de six minutes environ (les coupures plus longues entraînant un décrochage de l’audience). La suppression de la publicité sur les chaînes publiques offre la possibilité d’installer ces écrans sur France Télévision au même moment que les écrans publicitaires des chaînes privées. L’idéal serait toutefois de les installer aussi sur les chaînes privées, et donc d’y remplacer les créneaux publicitaires par les spots de la campagne officielle.   

7 - Financement : autoriser un financement populaire déplafonné

Le plafond de financement de la campagne présidentielle française atteint 20 M€ pour un candidat finaliste. C’est un niveau relativement bas, qui contraint l’expression politique de campagne.   Ce niveau n’est toutefois pas déraisonnable. Si l’on prend le cas extrême, les Etats-Unis, les budgets de campagne paraissent phénoménaux : 1.6 milliard de dollars pour la présidentielle de 2008, dont 750 millions pour Barack Obama. En réalité, ces budgets  sont rendus excessifs par la nécessité de financer une publicité politique massive – publicité interdite en France. Le budget hors publicité d’Obama s’élevait à 400 M$, ce qui correspondrait à un budget de l’ordre de 60 M€ pour la France. Celui de John McCain s’élevait à 250 M$, soit un équivalent pour la France de 35 M€. Des niveaux encore importants, mais qui ne sont plus si éloignés du plafond légal français.
Terra Nova propose un élargissement contrôlé du financement. Contrôlé, avec le maintien en l’état du plafond de financement, l’interdiction des dons des entreprises et la limitation des dons des personnes physiques à 4.600€ : il ne s’agit pas de tomber dans les excès américains.


Elargissement, avec l’autorisation des petits dons hors plafond. L’idée est que le financement privé pose problème car il crée une dépendance aux lobbies et aux gros donateurs. Mais Barack Obama a innové en 2008 en finançant sa campagne avec des petits dons. Ce financement populaire ne crée aucune dépendance aux lobbies. Au contraire, il participe de la mobilisation démocratique en créant un lien entre le candidat et ses supporters. Les petits dons financent les campagnes caritatives de type Téléthon ; rien ne s’oppose à ce qu’ils financent aussi les campagnes politiques. Le seuil des petits dons pourrait être fixé autour de 100€.


En contrepartie, Terra Nova propose la publication et le contrôle en temps réel des comptes de campagne. Les budgets de campagne sont opaques : les publications, plusieurs mois après le vote, sont minimalistes. La Commission nationale des comptes de campagne, chargée de
leur contrôle, n’a en réalité pas de pouvoir. Et on voit mal comment elle pourrait annuler une élection présidentielle pour non-respect des règles financières de la campagne. C’est pourquoi Terra Nova propose une transparence et un contrôle en temps réel, sur une base mensuelle
voire bi-hebdomadaire, comme aux Etats-Unis. Les irrégularités pourraient ainsi subir une sanction politique en étant exposées publiquement et utilisées contre le candidat fautif pendant la campagne.  

8 - Méthodologie de la réforme : créer une mission de réflexion transpartisane

Il n’est certes plus temps, à douze mois de l’échéance, de changer les règles du jeu pour 2012. En revanche, il est souhaitable de lancer la réflexion dès la fin de la séquence politique de 2012, afin de refonder le cadre législatif national de l’élection présidentielle le plus en amont possible de 2017.  


[1] Voir : Michel Balinski et Rida Laraki, Rendre les élections aux électeurs : le jugement majoritaire (note Terra Nova) [2] Parlementaires, maires, présidents d’intercommunalités, conseillers régionaux et généraux.

 

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