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Régulation financière : "Le lobby bancaire sait se montrer extrêmement persuasif"

Des milliers de pages de réglementation bancaire ont été adoptées depuis la faillite de Lehman Brothers il y a dix ans. Pour quel bilan ? Réponses avec l’économiste Jézabel Couppey-Soubeyran, auteur du rapport sur le bilan des dix ans de la crise financière de 2008 pour Terra Nova avec Laurence Scialom et Vincent Bignon.

Voilà tout juste dix ans, Lehman Brothers sombrait et entraînait au bord du gouffre tout le secteur financier, puis bientôt l’économie dans son ensemble. Une déroute que très peu avaient vu venir, et surtout pas au sein des autorités de régulation. Depuis, des milliers et milliers pages de réglementations nouvelles (souvent incroyablement arides et complexes) ont été adoptées un peu partout dans le monde, et les banquiers se sont remis à parler d’une réglementation trop stricte qui les empêcherait de faire leur métier – "financer l’économie" – de façon optimale. Qu’en est-il vraiment ? Eléments de réponse avec Jézabel Couppey-Soubeyran, maître de conférences à l'université Paris-I, conseillère éditoriale au Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII) et co-auteur d’un rapport du think-tank Terra Nova intitulée "Dix ans après… bilan des réformes bancaires et financières depuis 2008".

Quel bilan peut-on en tirer de la nouvelle régulation bancaire mise en place depuis dix ans ?

Le message principal, c’est que, contrairement à ce que laisse croire le lobby bancaire, il n’y a pas eu assez de réformes. Et quand il y en a eu, ces mesures ne sont pas allées assez loin. Attention, je ne dis pas que les réformes adoptées ces dix dernières années ne vont pas dans le bon sens, c’est le cas, mais on aurait pu être plus ambitieux.

Abordons d’abord les progrès réalisés...

Ont été mises en place de nouvelles règle dites prudentielles pour amener les banques à gérer plus prudemment les risques dans leur bilan. Par exemple, on exige des banques davantage de "fonds propres", qui sont les ressources leur permettant d’absorber leurs pertes en cas de coup dur – c’est principalement le capital issu des actions émises ainsi que les bénéfices mis en réserve. Deuxième champ d’amélioration, la surveillance des banques a été réorganisée : dans la zone euro, par exemple, c’est désormais la Banque centrale européenne (BCE) qui surveille les principaux établissements bancaires – c’est le premier volet de ce que Bruxelles appelle "l’union bancaire" –, les établissements de moindre importance restant surveillés par les autorités nationales.

Autre avancée : ont été instaurés des dispositifs dit "de résolution" pour organiser à l’avance la faillite ou le démantèlement d’une banque en difficulté. Ensuite, on a réorganisé les marchés des produits financiers dérivés [des titres plus complexes que les actions ou les obligations, basés par exemple sur l’évolution future d’une devise ou d’une action, NDLR], pointés comme les plus opaques et les plus dangereux : on a généralisé le principe de la chambre de compensation pour que ces transactions se fassent de façon organisée, soient enregistrées avec dépôt de garantie, etc. Enfin, les travaux du Conseil de stabilité financière, qui réunit l’ensemble des autorités monétaires et financières de la planète, ont permis de mieux identifier les banques dites systémiques, c’est-à-dire si grosses qu’elles peuvent faire tomber à elles seules tout le système financier.

A vous entendre, on pourrait se dire que toutes ces mesures auraient pu permettre d’éviter la crise de 2008. On aurait vu le caractère systémique de Lehman, la banque aurait sans doute pris moins de risques, on aurait su que beaucoup des produits dérivés de crédit sur le marché avaient été émis par le seul géant de l’assurance AIG, contrôlé par un régulateur de second rang et que les Etats-Unis ont dû nationaliser en catastrophe au lendemain de la chute de Lehman...

Non, je ne pense pas que toutes ces mesures, si elles avaient existé en 2008, auraient pu éviter la grande crise. Peut-être que le caractère systémique de Lehman aurait été mieux identifié. Peut-être que les autorités américaines ne l’auraient pas laissé tomber en faillite. Peut-être qu’on aurait su comment la démanteler. Mais je ne pense pas, par exemple, que les nouvelles règles de prudence auraient empêché Lehman, comme les autres grandes maisons de Wall Street, de faire ce qu’elle a fait. Parce que ce sont des règles complexes et facilement optimisables, donc contournables, par les banques qui y sont soumises.

Expliquez-nous simplement...

Si on regarde avec les lunettes officielles, on va voir que, depuis la crise, pour la plupart des banques, la part des fonds propres est passée d’environ 8% du bilan voilà dix ans à 16% aujourd’hui. Cela semble être un progrès à première vue, on pourrait se dire qu’elles ont de quoi faire face à des pertes éventuelles. Mais ce sont des fonds propres pondérés des risques, c’est-à-dire recalculés par les banques elles-mêmes avec leurs propres modèles en fonction des risques pris. Donc aisément optimisables. Si on regarde les fonds propres réels, c’est-à-dire sans être recalculés en fonction du risque, on n’est passé que de 2% à 5% du bilan. Pas très différent de ce qu’affichait Lehman, et pas de quoi lui éviter la faillite… Je crois que si nous ne sommes pas allés plus loin, c’est en grande partie à cause des capacités de blocage du lobby bancaire : il est consulté, et c’est normal, pour chaque grande réforme, mais il sait se montrer extrêmement persuasif.

Ces réformes seraient donc inachevées, mais vous estimez aussi que les vrais questions n’ont pas été posées...

Les mesures les plus structurelles n’ont tout simplement pas été abordées. Notamment le débat sur la structure du marché bancaire. Aujourd’hui, ce marché est dominé par un petit nombre de très gros établissements – c’est vrai aux Etats-Unis, en France, au Royaume-Uni, au Japon, en Chine… Il existe trente établissements bancaires sur la planète reconnus comme systémiques. Trente banques qui forment une sorte d’oligopole bancaire. On a certes cherché à améliorer leur surveillance, mais rien n’a été fait pour réduire leur "systémicité". Pour, tout simplement, réduire leur taille. Dans la plupart des cas, à l’exception des suisses UBS et Credit Suisse, les bilans de ces banques n’ont pas diminué depuis dix ans, ils se sont au mieux stabilisés. Regardez BNP Paribas : son bilan représente 100% du PIB de la France !

Trente grandes entreprises mondiales dans un secteur, cela semble au contraire beaucoup. Bien plus que dans l’automobile par exemple, qui compte une dizaine de gros constructeurs mondiaux...

Le secteur financier connaît, comme les services sur le Web ou d’autres, un phénomène de concentration, avec un nombre d’acteurs toujours moins importants et des gros toujours plus gros. Juste un exemple : il y avait vingt-sept banques systémiques il y a encore cinq ans, la concentration a porté ce nombre à trente. C’est particulièrement dangereux pour le monde bancaire et dommageable pour le consommateur de services bancaires, car ce mouvement s’accompagne d’une hausse de la tarification. Surtout, la concentration est synonyme d’un risque systémique accru : un seul acteur qui concentre nombre d’opérations peut suffire à faire tomber tout le système. Il faut prendre conscience de l’hypertrophie du secteur bancaire : si on additionne les bilans des trente banques systémiques, on arrive sensiblement au même montant que la dette publique mondiale, dont les dangers sont pourtant inlassablement rappelés...

Vos propos vont à contre-courant du discours général en Europe, où l’on pousse plutôt à l’émergence de nouveaux grands groupes bancaires, avec le retour de réflexions sur d’éventuelles fusions transfrontalières, une idée qui était pourtant taboue depuis la crise de 2008 et la catastrophe née du rachat de la néerlandaise ABN Amro par la britannique RBS, la belge Fortis et l’espagnole Santander.

C’est une profonde erreur de diagnostic que d’encourager la concentration du secteur bancaire. C’est rendre le système financier encore plus fragile. Et ainsi encourager le risque que la finance ne compromette davantage la croissance de l’économie réelle, en donnant aux banques la certitude qu’elles sont "trop grosses pour faire faillite" et donc en leur laissant croire qu’on ne les laissera pas tomber… C’est une erreur d’autant plus forte qu’on n’a pas encore assez renforcé les exigences à l’égard de ces méga-banques, dans le cadre de ce que l’on appelle le "macro-prudentiel".

Vous jugez aussi que la taille en général du secteur financier reste hypertrophiée...

C’est une question qui n’est presque jamais abordée non plus. Il faudrait mener davantage d’actions de tempérance du cycle financier. Réussir à mieux le freiner quand on voit qu’il s’emballe, comme dans l’octroi de crédits ou dans la valeur des actifs. La capitalisme financier se nourrit beaucoup du crédit. Mais face à cette situation, nous sommes tous un peu schizophrènes : alors que la crise de 2008 a été nourrie par le crédit, on continue d’attendre que la croissance reparte avec ce même crédit, sans se demander si l’emballement de la dette des ménages et des entreprises ne pourrait pas nourrir une bulle immobilière qui exploserait avec des conséquences dramatiques. Il faudrait réussir à réguler le crédit. Sauf que politiquement, on ne veut pas le faire, parce que le crédit vient compenser des problèmes de pouvoir d’achat et achète en quelque sorte la paix sociale.

Propos recueillis par Clément Lacombe

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