Budget sensible au genre : mesure symbolique ou pas de plus vers l’égalité ?

Introduction

Prendre en compte les inégalités entre les femmes et les hommes dans l’élaboration du budget de l’Etat : cette proposition, portée par deux députées de la majorité (Céline Calvez et Sandrine Josso) pourrait-elle donner une impulsion complémentaire à la “grande cause du quinquennat”[1] ? Encouragée par plusieurs instances internationales et européennes[2] comme l’OCDE, l’ONU, le FMI ou encore la Commission européenne qui l’a récemment intégrée à son processus budgétaire sur recommandation de la Cour des Comptes européenne[3], cette méthode de budgétisation est déjà expérimentée dans plusieurs villes françaises. C’est notamment le cas à Lyon, Strasbourg, Nantes, Brest ou encore Montreuil (Seine-Saint-Denis). Elle l’est également dans d’autres pays comme l’Autriche, le Canada ou encore la Belgique selon des méthodes et des périmètres d’application différenciés. Le Maroc s’est également engagé dans la budgétisation sensible au genre pour essayer de s’aligner sur les standards internationaux en matière de respect des droits humains.[4]

L’objectif de cette méthode de budgétisation est le suivant : faire en sorte que chaque euro d’argent public puisse contribuer à l’égalité de genre. A l’instar du budget vert, instauré en 2020, qui évalue chaque année les dépenses et recettes de l’Etat selon leur impact environnemental[5], le budget sensible au genre, ou budget “intégrant l’égalité” selon la terminologie désormais retenue, permettrait de comprendre, d’évaluer et de corriger les effets des mesures budgétaires sur les inégalités persistantes entre les femmes et les hommes. Car sans être explicitement discriminatoires, des mesures apparemment neutres peuvent venir impacter différemment les femmes et les hommes et contribuer ainsi à amplifier ou à réduire des inégalités préexistantes.

Complémentaire au renforcement d’autres politiques publiques favorisant l’égalité entre les femmes et les hommes, (lutte contre les inégalités salariales, mixité des métiers, éradication des violences faites aux femmes), la mise en œuvre d’un budget sensible au genre peut constituer une piste intéressante, à condition de porter une ambitions forte : celle de faire du budget de l’Etat le socle de politiques publiques justes et débarrassées de biais inégalitaires qui trop souvent, perdurent.[6] Cela suppose alors d’en faire un réel outil de pilotage des finances publiques et non une énième annexe au budget de l’Etat lue par une minorité de spécialistes ou pire, un simple objet de communication.

1. En France comme ailleurs, de premières expériences locales concluantes :

Dans un rapport très complet[7], les députées Céline Calvez et Sandrine Josso présentent l’intérêt de la mise en œuvre d’un budget intégrant l’égalité. Les autrices prennent soin, à juste titre, de préciser avant tout ce qu’il n’est pas : il ne s’agit ni d’élaborer des budgets distincts, ni de proposer des financements complémentaires pour les politiques publiques d’égalité. Ce dont il s’agit, c’est de promouvoir un budget qui profite à tout le monde de manière équitable[8] : aux hommes, aux femmes, aux garçons et aux filles.

Certaines villes européennes l’ont mis en œuvre dès le début des années 2000. C’est notamment le cas de Vienne : depuis 2006, le budget de 16 milliards de la capitale autrichienne est soumis à l’analyse genrée. L’analyse des lignes budgétaires et l’évaluation de l’impact des dépenses sur les femmes et les hommes a permis à la ville d’engager plus d’une cinquantaine de projets de développement urbains sensibles au genre, et de rééquilibrer ainsi le partage des infrastructures de la ville et de ses services entre les hommes et les femmes[9]. Le constat de départ était alors le suivant : les femmes et les hommes occupent différemment l’espace urbain en raison de la persistance d’inégalités multiples. En effet, que l’essentiel des tâches domestiques reste en grande partie dévolu aux femmes (en moyenne dans l’Union Européenne, 79% des femmes cuisinent et/ou s’occupent des tâches ménagères chaque jour, contre seulement 34% des hommes[10]) que celles-ci soient surreprésentées parmi les aidants familiaux[11] ou qu’elles dédient plus de temps que les hommes à l’éducation des enfants n’est pas sans effet sur leur manière d’occuper l’espace et de circuler dans la ville. Notons au passage que l’examen précis des lignes budgétaires a permis de mettre en évidence des différences dans les modes de déplacement des femmes et des hommes. Il a été analysé que, tandis que les hommes avaient tendance à favoriser la voiture et le vélo, les femmes, quant à elles, recourent davantage aux transports en commun ou à la marche.

A Vienne, cette donnée a permis à la mairie centrale d’envisager la rénovation de l’une des rues principales de la ville à laquelle était consacré un budget de 6 millions d’euros : l’élargissement des trottoirs (pour faciliter la circulation piétonne, renforcer la sécurité et permettre le passage des poussettes) et l’amélioration de l’éclairage public ont permis d’améliorer considérablement les déplacements du quotidien pour les femmes d’abord, et au profit de tous. 

Les logements sociaux de  Frauen Werk Staff[12], achevés en 1997 offrent un exemple innovant d’urbanisme sensible au genre, qui profite non seulement aux femmes, mais à tous les habitants, facilitant en priorité le quotidien des parents : une crèche publique ainsi qu’un cabinet médical ont été installés au coeur des logements pour optimiser les déplacements et permettre une meilleure conciliation de la vie privée et de la vie professionnelle. Sur le toit des immeubles, des buanderies communes adossées à de grandes terrasses ont été installées pour favoriser le lien social entre les habitants. On pourrait bien entendu objecter ici que ces initiatives pourraient conduire à renforcer les stéréotypes, et donc, les inégalités entre les femmes et les hommes. Toutefois, à bien y regarder, il semble que ce type d’aménagement conduise plutôt à améliorer significativement le quotidien de tous, sans distinction de genre.

En France, la mise en oeuvre de cette méthode de budgétisation à l’échelle de certaines municipalités, bien que récente, a déjà permis quelques avancées intéressantes : à Strasbourg, municipalité accompagnée par la Commission Européenne dans le cadre d’un programme et d’un financement dédiés[13],  l’examen de l’impact différencié de certaines lignes budgétaires sur les femmes et les hommes a permis de modifier le dispositif d’aide à la licence sportive jusqu’ici en vigueur afin qu’il puisse bénéficier autant aux filles qu’aux garçons (ces derniers représentaient alors 88% des bénéficiaires)[14]. Elle compte également réorienter ses subventions aux clubs de sport pour favoriser davantage la pratique de sports de haut niveau chez les filles. Autre exemple, dans le domaine de la participation citoyenne, la ville a proposé un dispositif de garde d’enfants lors des assemblées de quartier et instauré une égalité de temps de parole entre les hommes et les femmes. Ces ajustements ont permis de voir une augmentation manifeste de la participation et de l’implication des femmes.[15]

A Lyon, l’analyse genrée du budget a également permis à la municipalité d’entreprendre de rectifier le déséquilibre en matière de financement des deux grands tournois de tennis lyonnais, l’évènement masculin étant au départ mieux subventionné que l’open féminin de tennis. Les clubs qui favorisent la pratique féminine ou la pratique mixte en compétition ont également vu leurs aides financières augmenter.[16] La ville prévoit également de s’attaquer d’ici 2026 à l’organisation des cours d’école, dont les précédents travaux de Terra Nova ont déjà montré l’impact sur la fabrique précoce d’inégalités entre les filles et les garçons à l’école. Edith Maruejouls qui a étudié le phénomène décrit bien le caractère fortement sexué de ces espaces : « Les filles utilisent les marges de la cour et leurs jeux impliquent peu de mobilité tandis que les garçons se positionnent au centre, occupant la majorité de l’espace. ».[17] La réorganisation de ces espaces constitue en cela un premier pas bienvenu pour instaurer une culture de l’égalité à l’école et cesser ainsi de faire des cours de récréation l’une des scènes sur lesquelles se joue, dès le plus jeune âge, l’apprentissage des normes et des rôles sexués.

Au niveau de l’Etat, la mise en place d’un budget sensible au genre pourrait contribuer à amplifier l’efficacité des politiques d’égalité. Un rapport de l’OCDE[18] publié en 2016 qui s’interroge sur l’efficacité du gender budgeting offre deux exemples intéressants : l’un du point de vue des dépenses publiques, l’autre du point de vue des recettes.

Aux Pays-Bas, le gender budgeting a permis d’impulser une politique volontariste de mixité des métiers au sein des universités. A titre d’exemple, la prestigieuse Université de technologie d’Eindhoven (UTE) ne comptait, il y a quelques années, que 15% de femmes dans son personnel universitaire contre 25% aujourd’hui suite à l’adoption de mesures volontaristes visant à réserver un pourcentage de postes aux femmes. Cette tendance est comparable au reste de l’Union Européenne puisque selon la Commission Européenne, les femmes qui représentent 48% des diplômés occupent à peine 24% des postes universitaires supérieurs.[19] Sous l’impulsion de l’analyse des lignes budgétaires à travers le prisme du genre, un accord a été conclu entre les universités néerlandaises, les instituts de recherche et le ministre de l’Éducation en 2015 sur les conditions d’octroi des subventions. Pour recevoir le paiement intégral, le nombre de femmes professeures, professeurs agrégés et femmes dans les conseils d’administration des instituts de recherche et des universités devait être d’au moins 30% avant 2020.

L’Islande offre un exemple intéressant de budget sensible au genre, cette fois-ci du point de vue des recettes fiscales, qui peut inspirer la France. Les précédents travaux de Terra Nova avaient déjà montré l’impact négatif de la conjugalisation des revenus sur l’émancipation économique des femmes[20]. En effet, le fait de payer ses impôts au niveau du ménage constitue un facteur de spécialisation au sein du couple et incite ainsi la personne la mieux payée du couple (majoritairement les hommes) à développer la carrière tout en réduisant son implication dans les tâches domestiques et l’éducation des enfants. A contrario, la personne la moins bien payée du couple (le plus souvent les femmes) est incitée à faire le contraire. En 2015, la commission du budget du Parlement islandais (Althingi) a proposé un changement significatif dans une proposition législative sur les modifications de l’impôt sur le revenu. L’objectif de la proposition législative était de simplifier le système d’imposition sur le revenu, en passant de trois tranches à deux et en supprimant l’autorisation pour le partenaire au revenu le plus élevé d’un couple de bénéficier du crédit d’impôt non utilisé du partenaire au revenu le plus faible. La commission du budget a initialement proposé un maintien de l’autorisation d’utiliser le crédit d’impôt du partenaire à faible revenu. Cependant, grâce à l’introduction de la budgétisation sensible au genre, le Ministère des finances et des affaires économiques a pu faire remarquer à la commission que cela signifierait que les hommes (qui sont le partenaire au revenu le plus élevé dans 75 mariages sur 100)[21] recevraient des avantages fiscaux basés sur le travail et les salaires des femmes et que leur revenu disponible augmenterait de même que l’écart de revenu entre les sexes, contrairement à l’objectif d’égalité économique entre les hommes et les femmes.

Du point de vue des dépenses de la sécurité sociale, le budget sensible au genre pourrait, en France, permettre de mieux prévenir et anticiper les accidents du travail dans les métiers les plus féminisés. Il s’agit là d’un enjeu majeur, compte-tenu de la forte hausse du coût moyen forfaitaire des accidents du travail relevé par un article du journal Le Monde. Selon les chiffres 2019, les accidents du travail auraient augmenté de 3,7% en 2019, soit quasiment le double de 2018 (2%). C’est particulièrement vrai dans le secteur très féminisé de l’aide à domicile. Un rapport sur les risques professionnels réalisé par l’Assurance maladie[22] sur un échantillon réduit de 4 660 entreprises compte 48 accidents du travail pour 1 000 salariés (dont 33 % dus à l’aide au déplacement de personnes dépendantes).

Ces expériences ont le mérite de montrer l’intérêt de la démarche. Mais pour être efficace (et non purement symbolique), il doit permettre un pilotage effectif des finances publiques en combinant l’évaluation de l’impact de budget de l’Etat sur les inégalités préexistantes et l’intégration de mesures correctives.

2. Un pré-requis : une intégration à l’ensemble du cycle budgétaire

L’objectif de la “budgétisation intégrant l’égalité” est donc de faire de la collecte et de l’allocation des ressources financières un levier d’égalité par l’objectivation de l’impact de politiques publiques apparemment neutres et l’adoption de mesures correctives. Elle s’inscrit en cela parfaitement dans la logique de résultat de la loi organique relative aux lois de finances de 2001 (LOLF). Mais pour jouer pleinement son rôle, cette budgétisation intégrant l’égalité devrait être intégrée à l’ensemble du cycle budgétaire. Au stade de l’élaboration, avec la définition d’objectifs et d’indicateurs de performance associés, au stade de l’approbation pour en permettre une appropriation par les parlementaires ayant un rôle crucial à jouer pour contrôler la pertinence des objectifs et réaliser les arbitrages budgétaires nécessaires, au stade de l’exécution, justement pour permettre la révision de biais genrés dans la conception des politiques publiques et enfin au stade de l’évaluation. C’est la condition sine qua non pour que ce dispositif puisse prendre tout son intérêt. Bien sûr, le déploiement de ce dispositif devra être progressif au risque de se diluer et d’être abandonné en raison d’une trop grande complexité. Il va également de soi que la formation de l’ensemble des personnels concernés constitue elle aussi un pré-requis indispensable. Autre barrière à lever, le manque de statistiques sexuées disponibles, qui explique que le nombre d’indicateurs de performance genrés plafonne aujourd’hui à 5,8% (soit à peine 50 sur un total de 600)[23]. Enfin, un cadre doit être posé comme le préconisent les députées à l’origine de cette proposition : par l’élaboration d’une méthodologie spécifique (celle-ci pourrait s’inspirer de la classification dite “tri-catégorielle” du budget vert qui classe les dépenses de l’Etat en trois catégories : neutres pour l’environnement, défavorables, ou favorables) et  par l’inscription de cette démarche dans un cadre juridique. C’est en effet essentiel pour en garantir l’application sur le long-terme, au-delà des alternances politiques. Une option possible serait la révision du cadre de la LOLF pour y intégrer l’objectif d’égalité entre les femmes et les hommes. Mais celle-ci serait sans doute à envisager à moyen-terme plutôt qu’à court-terme, une fois le dispositif entré dans les pratiques budgétaires afin que cette étape ne constitue pas une barrière à son adoption.

Autre question de périmètre, le budget intégrant l’égalité doit-il concerner tout ou partie du budget de l’Etat ? Faut-il se limiter au budget de l’Etat ou intégrer également celui de la sécurité sociale ? Il serait tentant, pour entreprendre un déploiement progressif de ne l’appliquer d’abord qu’à certaines politiques jugées prioritaires (éducation, travail) mais il serait plus judicieux, dans un premier temps, de réaliser une cartographie exhaustive des dépenses et des recettes de l’Etat et de la sécurité sociale et de leur impact sur les femmes et les hommes et sur les inégalités. Il s’agirait d’un message politique fort, qui pourrait être complété par une forte impulsion du Ministère de l’Economie et des Finances, voire de la Première Ministre. A l’issue de l’établissement de cette évaluation ex ante, les ministères ayant les leviers d’action les plus importants pourraient établir une proposition de feuille de route à intégrer à la prochaine loi de finances. Cela supposerait bien entendu un travail de coordination par le Ministère des Finances et des Comptes publics, dont le rôle sera crucial dans la mise en œuvre de ce dispositif. Cela  permettrait en tout cas d’éviter un autre écueil du budget vert : l’insuffisante appropriation technique (et politique) par l’ensemble des ministres, élus et administrations (notamment les membres des commissions des Finances de l’Assemblée nationale et du Sénat). Dans un second temps, le dispositif pourrait être déployé au budget de la sécurité sociale suivant des modalités équivalentes (déploiement progressif, évaluation globale des dépenses et des recettes, ciblage des mesures correctives, intégration à l’ensemble du cycle budgétaire, impulsion politique de haut niveau).

3. Au plan de la méthode, un double défi de stabilité et d’agilité

Au plan méthodologique, l’élaboration des indicateurs à retenir pose un triple défi : ceux-ci devront être à la fois suffisamment précis et ambitieux pour permettre des changements tangibles, mais aussi suffisamment simples pour permettre l’adhésion et l’appropriation par l’ensemble des acteurs impliqués. Enfin, ils nécessiteront à la fois une stabilité dans le temps pour mesurer la progression, tout en conservant une certaine agilité permettant d’accompagner les changements de société à mesure que de nouvelles pratiques plus égalitaires se seront imposées.

Pour résoudre ces apparentes contradictions, l’élaboration de la méthodologie est clef, au même titre que l’évaluation. Si l’on se réfère à l’exemple du budget vert, l’ancienne députée Bénédicte Peyrol, dans une publication intitulée “Le Budget vert a-t-il un avenir”[24] écrit ceci : “puisque le budget vert n’est pas un outil de communication mais un outil d’évaluation et d’aide à la prise de décision pour que l’Etat atteigne ses objectifs environnementaux, la méthodologie retenue ne doit pas être celle qui permet le meilleur affichage en termes de dépenses favorables à l’environnement, mais celle qui permet de mettre le plus rapidement possible la France sur le bon chemin pour atteindre les objectifs environnementaux qui s’imposent à elle”. Ainsi, sans remettre en cause la qualité du travail réalisé conjointement par l’Inspection générale des finances, et le Conseil général de l’environnement et du développement durable impliqués dans l’élaboration de sa méthodologie, l’élaboration du référentiel du budget intégrant l’égalité pourrait impliquer des experts tout au long du processus notamment via le HCE. Autre point clef, la question de l’évaluation. Le contrôle par une entité extérieure et indépendante de l’Etat comme la Cour des Comptes permettrait de garantir la confiance dans celui-ci, et donc, favoriser l’adhésion et de garantir plus efficacement sa pérennité. Enfin, la nécessaire stabilisation des indicateurs qui permettra l’appropriation du dispositif ne devra pas faire oublier qu’un bon référentiel est un référentiel agile, capable d’accompagner les changements de société et d’évoluer à mesure que des nouvelles pratiques s’imposent. Sans cela, le risque serait de figer les rôles et les comportements et de recréer ainsi, de nouvelles inégalités.

En conclusion, l’idée d’un budget intégrant l’égalité, loin d’être la lubie que ses détracteurs pointent du doigt[25] peut être un atout pour attaquer les inégalités à la racine et  renforcer l’efficacité des politiques publiques menées par l’Etat, à condition d’en faire un dispositif ambitieux. Plusieurs facteurs clés de succès doivent ainsi être réunis : consensus politique large facilitant son appropriation technique par l’ensemble des acteurs impliqués, intégration sur l’ensemble du cycle budgétaire afin de permettre les évaluations et arbitrages nécessaires à l’établissement de mesures correctives et enfin, caractère évolutif de l’outil pour lui permettre d’accompagner les changements de société dans la durée.

[1] Discours d’Emmanuel Macron du 25 novembre 2017

[2] Rapport d’information sur la “budgétisation intégrant l’égalité” fait au nom de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes, Sandrine Josso et Céline Calvez, 2022

[3]https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR21_10/SR_Gender_mainstreaming_FR.pdf

[4] https://news.un.org/fr/story/2021/11/1108772

[5] https://www.economie.gouv.fr/budget-vert

[6] Les précédents travaux de Terra Nova ont déjà montré le maintien de biais inégalitaires dans la fabrique des politiques publiques : “Mixité des métiers : une condition de l’égalité femmes-hommes”, Kenza Tahri, 2021 et “Egalité professionnelle entre les femmes et les hommes : 5 chantiers prioritaires pour aller plus loin”, Kenza Tahri, 2022

[7]  Rapport d’information sur la “budgétisation intégrant l’égalité” fait au nom de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes, Sandrine Josso et Céline Calvez, 2022

[8] OXFAM

[9] https://www.lettreducadre.fr/article/a-vienne-deja-15-ans-de-budget-genre.47705

[10] https://fr.statista.com/infographie/15914/inegalites-hommes-femmes-taches-menageres-cuisine/

[11] https://coface-eu.org/wp-content/uploads/2021/12/Carers_study_FR.pdf

[12] Il faut bien sûr rappeler ici une des particularités de la ville : 60% des appartements sont des logements sociaux.

[13] webmag | L’égalité de genre appliquée au budget | Strasbourg.eu

[14] La ville de Strasbourg met en place un budget « sensible au genre » (lemonde.fr)

[15] Cf Article du Monde déjà cité

[16] Audrey Hénocque, adjointe aux finances à la ville de Lyon à franceinfo https://www.francetvinfo.fr/societe/droits-des-femmes/les-financements-allaient-plus-vers-les-garcons-comment-le-systeme-de-budget-genre-de-lyon-pourrait-inspirer-l-assemblee-nationale_5688167.html

[17] « Dans les cours de récréation, les filles sont invisibilisées » (lemonde.fr)

[18] Gender Budgeting in OECD countries, OECD, 2017

[19]https://www.courrierinternational.com/article/egalite-aux-pays-bas-une-universite-decide-de-nembaucher-que-des-femmes

[20] “Egalité entre les femmes et les hommes : 5 chantiers prioritaires pour aller plus loin”, Kenza Tahri, Terra Nova 2022

[21] Chiffres pour l’Islande relevés par le rapport de l’OCDE précédemment cité

[22] 7 https://travail-emploi.gouv.fr/IMG/pdf/sinistraliteSASAD.pdf

[23]https://www.haut-conseil-egalite.gouv.fr/IMG/pdf/hce_-_pas_d_argent_sans_egalite_-_plaidoyer_pour_un_financement_public_au_service_de_l_egalite.pdf

[24] “Le budget vert a-t-il un avenir ?”, Bénédicte Peyrol, 2022

[25]https://www.lefigaro.fr/actualite-france/ces-villes-qui-elaborent-des-budgets-sensibles-au-genre-20230505