Jurés populaires et justice pénale : une occasion manquée
SYNTHÈSE
Ayant pour objectif affiché de rapprocher la justice des citoyens, la loi sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs a été votée par le Parlement le 6 juillet dernier. Le texte instaure des jurés populaires, dénommés « citoyens assesseurs » dans les tribunaux correctionnels, pour juger les affaires les plus graves, et dans les tribunaux d’application des peines. Il modifie les règles de composition des cours d’assises et créé un tribunal correctionnel pour mineurs. Les dispositions concernant les citoyens assesseurs sont conçues à titre expérimental à compter du 1er janvier 2012 dans au moins deux cours d’appel et seront ensuite généralisées. L’opposition a saisi de ce texte le Conseil constitutionnel qui doit l’examiner dans les prochains jours. Très critiquée par les professionnels de la justice et de la protection de l’enfance, la loi votée le 6 juillet 2011 peine à dissimuler sa raison d’être pourtant à demi avouée : une défiance des politiques à l’égard des juges professionnels. Si le rapprochement des citoyens et de la justice est un objectif consensuel, les choix du texte sont très peu convaincants. Peu expertisée, la réforme n’a été précédée d’aucun bilan des expériences précédentes. Or, il existe aujourd’hui en France plusieurs juridictions composées de manière mixte par des magistrats professionnels et des citoyens : conseil de prud’hommes, tribunaux paritaires des baux ruraux, tribunaux pour enfants, juges de proximité. En outre, ainsi que l’ont souligné certains commentateurs, la réforme aboutit à un réel paradoxe : elle a pour conséquence la diminution de la participation des citoyens dans les juridictions créées. Ainsi, s’agissant des tribunaux correctionnels, l’hypothèse initiale d’une majorité de citoyens n’a finalement pas été retenue car elle s’est heurtée aux contraintes constitutionnelles, qui imposent que dans les formations correctionnelles de droit commun, la proportion des juges non professionnels reste minoritaire. Par ailleurs, le texte crée une cour d’assises à effectif limité pour les affaires jugées en premier ressort – avec seulement six citoyens assesseurs -, une « cour d’assises light », ce qui marque à l’évidence un net recul dans la participation des citoyens à la justice. Par ailleurs, la réforme apparaît coûteuse et sera difficile à mettre en œuvre. Elle pose d’abord des difficultés juridiques quant à son champ d’application, l’exclusion des affaires économiques et financières étant surprenante à bien des égards, mais également quant au mode de désignation des citoyens assesseurs. On peut en effet s’interroger sur les garanties apportées par le mode de sélection, notamment quant à un réel équilibre entre toutes les composantes de la société française. Le texte exclut en outre la possibilité de récusation des jurés, ce qui constitue un risque juridique majeur du point de vue des garanties nécessaires en termes d’impartialité. Enfin, cette réforme implique des conséquences lourdes pour l’ensemble de la justice. La formation des jurés sera un des enjeux majeurs et en période de restriction budgétaire, rien ne peut être considéré comme acquis. Compte tenu du nombre important de dossiers en matière correctionnelle, on peut aussi douter de l’efficacité d’un tel système dans lequel les jurés assesseurs auront du mal à trouver leur place. Plus grave encore, l’étude d’impact budgétaire de ces mesures révèle un coût déraisonnable : 32,7 millions d’euros en investissement initial, puis 8,4 millions d’euros par an en frais de fonctionnement. En l’état actuel de la justice et de ses moyens, cette réforme n’est-elle pas un luxe ? Pourtant, fonder la place légitime des citoyens dans la justice constitue un réel enjeu. Bien avant la mise en œuvre de cette réforme, la Fondation Terra Nova avait, dans un rapport publié au début de l’année 2011[1], fait des propositions pour rétablir la confiance entre les citoyens et la justice, propositions reposant sur une philosophie totalement différente. Loin de se fonder sur la défiance à l’égard des juges, elles visaient à faire travailler ensemble juges professionnels et juges non professionnels, à favoriser un dialogue professionnel et cumuler les avantages des apports respectifs. La ligne de force de ces propositions réside dans l’extension de l’échevinage tel qu’il est pratiqué en France. Un modèle de justice mixte existe aujourd’hui dans notre pays et il a fait ses preuves : il convient de le revisiter et le moderniser en vue d’associer les citoyens à l’exercice de la fonction de juger afin de leur faire connaître le fonctionnement de la justice et de les rendre acteur de cette mission de service public. Ce renfort humain supplémentaire pourrait permettre de revenir à la collégialité pour le contentieux correctionnel jugé aujourd’hui à juge unique (infractions liées à la sécurité routière, petits délits de droit commun). Par ailleurs, au-delà de la participation des citoyens à l’œuvre de juger, doit être soulevée la question de la participation des citoyens au service public de la justice. Il est ainsi proposé d’organiser des Etats Généraux de la justice, de mettre en place, à l’issue de ces Etats Généraux, une Conférence nationale de la Justice, lieu de concertation entre les différents acteurs de la justice et les usagers, et de créer au niveau local des établissements publics de justice dotés de conseils d’administration au sein desquels la participation des usagers serait organisée. S’il franchit l’examen du Conseil constitutionnel, le texte voté est fort éloigné, par ses résultats paradoxaux et ses difficultés de mise en œuvre, de ces préoccupations.
NOTE
Le 6 juillet dernier, le Parlement a définitivement adopté le projet de loi sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs. Issue de la volonté du chef de l’Etat de « rapprocher le peuple de la justice », cette réforme, annoncée à la suite de l’affaire Laetitia Perrais, jeune fille assassinée à Nantes en ce début d’année, aurait également pour finalité de remédier à un certain laxisme des magistrats professionnels, dont les condamnations seraient, selon l’Elysée, « moins lourdes » que celles pouvant être prononcées par des citoyens. L’exposé des motifs du texte énonce que la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale est la démonstration la plus évidente que la justice, et notamment la justice pénale, est rendue « au nom du peuple français », et que les décisions juridictionnelles ne sont pas déconnectées des évolutions de la société. Elle permet aussi, précise le texte, de renforcer le lien devant exister entre la population et l’institution judiciaire, lien dont l’importance est fondamentale au regard des exigences plus générales de cohésion sociale et de respect du pacte républicain. Pour assurer la mise en œuvre de ces objectifs, le projet préparé par l’exécutif prévoit quatre innovations essentielles : - les citoyens assesseurs en correctionnelle: certaines infractions sélectionnées en raison de leur gravité (soit toutes les atteintes aux personnes relevant du tribunal correctionnel collégial, notamment les violences, les vols avec violence et les agressions sexuelles) seront désormais jugées par un tribunal correctionnel composé de trois magistrats professionnels et de deux citoyens assesseurs, en premier ressort comme en appel. - la création d’une juridiction criminelle simplifiée : pour le jugement en premier ressort des crimes punis d’une peine maximale de quinze ou vingt ans de réclusion criminelle, et à l’exception des crimes commis en état de récidive légale, les neuf jurés pourront être remplacés par deux citoyens assesseurs – l’accusé ou le ministère public ayant la faculté de s’y opposer. - les citoyens assesseurs en matière d’application des peines: le tribunal de l’application des peines compétent pour statuer sur les demandes de libération conditionnelle des personnes condamnées à des peines privatives de liberté de cinq ans ou plus, devra comprendre, en plus des trois juges de l’application des peines, deux citoyens assesseurs. Par cohérence, deux citoyens assesseurs complèteront également la chambre de l’application des peines de la cour d’appel ; - la création du tribunal correctionnel pour mineurs: ce tribunal serait compétent pour juger les mineurs âgés de plus de seize ans, lorsqu’ils sont poursuivis pour un ou plusieurs délits commis en état de récidive légale et que la peine encourue est égale ou supérieure à trois ans. Les jurés composant ces juridictions devraient être désignés parmi les personnes inscrites sur les listes électorales ayant été tirées au sort pour figurer sur la liste préparatoire à la liste annuelle du jury d’assises et après vérification de leurs garanties de moralité et d’impartialité. Le projet de loi améliore la procédure de jugement des crimes sur deux points : – il simplifie le déroulement des audiences d’assises, en remplaçant la lecture de la décision de mise en accusation par un rapport oral du président ; – il prévoit la motivation des arrêts d’assises, qui permettra aux personnes condamnées de connaître les principales raisons pour lesquelles la cour d’assises a été convaincue de leur culpabilité. Ce projet a d’abord été voté par les sénateurs, qui y ont apporté une modification majeure : le principe d’une cour d’assises simplifiée à deux assesseurs et trois magistrats professionnels a été rejeté. Le texte définitivement adopté prévoit ainsi que le jury de jugement d’une cour d’assises est composé de six jurés lorsque la cour statue en premier ressort et de neuf jurés lorsque la cour statue en appel. Il énonce par ailleurs queles dispositions concernant les citoyens assesseurs sont conçues à titre expérimental à compter du 1er janvier 2012 dans au moins deux cours d’appel, et seront ensuite généralisées. Cette réforme suscite de nombreuses critiques. La seconde partie du texte sur la justice des mineurs a été quasi-unanimement contestée par les professionnels s’occupant des questions de l’enfance et a fourni l’essentiel des motifs de la saisine du Conseil constitutionnel. Pour certains, ce volet de la réforme serait en effet inconstitutionnel au regard du principe fondamental reconnu par les lois de la République en matière de justice des mineurs qui consacre la particularité de cette matière (décision n°2002 – 461 DC du 29 août 2002)[2]. Il revient maintenant au juge constitutionnel de trancher. S’agissant de l’instauration des « jurés-citoyens » en correctionnelle, les critiques, qui ont émergé dès l’apparition de l’avant-projet, n’ont pas cessé. Si l’affichage du texte reste celui d’un rapprochement entre les citoyens et la justice – avec en filigrane une défiance réelle à l’égard des magistrats professionnels -, l’effectivité du projet doit être nuancée (I). Par ailleurs, cette réforme aura un coût et sera certainement difficile à mettre en œuvre (II). Une autre réforme était possible et Terra Nova avait formulé de nombreuses propositions en ce sens (III).
1 – Un rapprochement des citoyens et de la justice peu convaincant
1. 1 – Une réforme peu expertisée
La question de la participation des citoyens à la justice est loin d’être nouvelle et l’élection des juges en France a été envisagée à plusieurs reprises depuis deux siècles. Depuis la Constitution de 1791, le principe de la souveraineté nationale inscrit dans la Déclaration des Droits de l’Homme de 1789, implique que la Justice est rendue « au nom du peuple français ». Ce principe se traduit dans l’existence de certaines juridictions composées de manière mixte par des magistrats professionnels et des citoyens : conseil des prud’hommes, tribunaux paritaire des baux ruraux, tribunaux pour enfants. Depuis la loi du 9 septembre 2002, des juges de proximité, qui sont sélectionnés par le Conseil supérieur de la magistrature, siègent à juge unique au niveau du tribunal d’instance ou du tribunal de police, et en qualité de juge assesseur dans les tribunaux correctionnels. Il est regrettable qu’aucun bilan n’ait été tiré de cette expérience relativement récente, qui concerne aussi bien la matière civile que pénale, avant de mettre en place d’autres formes de participation des citoyens à la justice. La qualité de la justice rendue, qui se mesure notamment à la qualité de la décision elle-même et aux conditions dans lesquelles elle a été rendue, est-elle au rendez-vous? Quels sont les taux de recours à l’encontre des décisions ainsi prononcées ? A ces questions, il aurait été pertinent d’apporter des réponses préalables.
1. 2 – Une idée qui s’est heurtée aux contraintes constitutionnelles
Le projet initial du gouvernement était de réserver la plus grande place possible aux jurés citoyens dans les tribunaux correctionnels. L’hypothèse d’une majorité de citoyens n’a finalement pas été retenue pour des motifs constitutionnels : dans une décision du 20 janvier 2005 (décision n° 2004–510 DC, loi relative aux compétences du tribunal d’instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance), le Conseil constitutionnel a affirmé que l’article 66 de la Constitution, relatif à l’autorité judiciaire, ne s’opposait pas à ce que des juridictions pénales de droit commun comportent des juges non professionnels, mais que, s’agissant des formations correctionnelles de droit commun, la proportion des juges non professionnels devait rester minoritaire. Le texte adopté le 6 juillet 2011 a tiré les conséquences de ces limites en prévoyant une composition correctionnelle avec trois magistrats professionnels et deux jurés citoyens.
1. 3 – La « cour d’assises light » et le paradoxe de la réforme
Le principe de la participation des citoyens à la justice trouve sa traduction la plus forte dans l’instauration de la Cour d’assises. Fille de la Révolution française, avec 220 années d’existence, elle occupe une place emblématique dans le système pénal français. Elle juge les affaires les plus graves, les crimes et les délits connexes. Elle est composée de trois magistrats professionnels, de neuf jurés en première instance et de douze jurés en appel. Sa composition actuelle, son mode de fonctionnement, le nombre de jurés, l’organisation des délibérations et l’existence d’un appel, sont le fruit d’une longue évolution au cours de ces deux siècles. Le tirage au sort des jurés sur les listes électorales a été institué en 1978. Aujourd’hui, la Cour et le Jury délibèrent ensemble tant sur la culpabilité que sur la peine, mais la majorité requise (8 voix au moins) pour statuer sur la culpabilité et les questions défavorables à l’accusé donnent la primauté au jury (il faut au moins 5 voix des 9 jurés pour que la majorité soit atteinte). Il s’agit là d’une disposition fondamentale qui donne tout son sens à la Cour d’assises qui va se réunir pour statuer sur un dossier dans le cadre d’une procédure caractérisée par l’oralité des débats, tous les éléments devant être évoqués et débattus contradictoirement à l’audience. Dans la pratique, les audiences durent au minimum deux jours pour les affaires les plus simples. Le projet de réforme prévoit la création d’une cour d’assises à effectif limité (deux citoyens assesseurs dans le projet initial et six assesseurs dans le projet définitivement adopté). Le Sénateur Robert Badinter, qualifiant cette juridiction de « cour d’assises light », n’a pas manqué de souligner que ce projet marque à l’évidence un recul dans la réelle participation des citoyens à la justice. Ce texte aboutit à un réel paradoxe. Alors qu’il affiche comme objectif un rapprochement des citoyens et de la justice, il a pour conséquence inéluctable la diminution du nombre de jurés citoyens dans les procès devant les cours d’assises, juridiction dans laquelle les jurés populaires sont majoritaires et participent activement aux débats et au processus de délibération. Au delà de ce paradoxe, il faut également observer que ce système conduira à une justice correctionnelle et criminelle « à deux vitesses ». Certains seront jugés par des compositions mixtes de professionnels et de citoyens avec certainement des délais plus longs – compte tenu du temps nécessaire de formation des jurés -, alors que d’autres le seront par des juridictions de professionnels dans des conditions bien différentes.
2 – Une réforme coûteuse et difficile à mettre en œuvre
2. 1 – Des difficultés juridiques certaines
La réforme pose difficulté quant à son champ d’application et quant au mode de désignation des citoyens assesseurs. D’abord, l’exclusion des infractions économiques et financières est surprenante et ne paraît pas justifiée, sauf à admettre qu’il s’agit de dossiers moins graves et de nature à porter une atteinte moindre à l’ordre public. Ensuite, le mode de désignation des jurés suscite des interrogations. Les citoyens assesseurs sont désignés parmi les personnes ayant été inscrites par le maire sur la liste préparatoire de la liste annuelle du jury d’assises établie, après tirage au sort sur les listes électorales, dans les conditions prévues aux articles 261 et 261–1 du code de procédure pénale. Le maire adresse en outre aux personnes inscrites sur la liste préparatoire un questionnaire. Les réponses à ce « recueil d’informations » sont adressées directement au président de la commission instituée à l’article 262. C’est ensuite la commission, présidée par le président du TGI, actuellement chargée de dresser la liste des jurés en cour d’assises qui établit la liste annuelle des citoyens assesseurs de chaque tribunal de grande instance. Le bâtonnier siégeant au sein de la commission est celui de l’ordre des avocats de ce tribunal. L’examen de la situation des personnes est fait au regard des éléments résultant des recueils d’information. Il est prévu que la commission peut procéder ou faire procéder à l’audition des personnes. Mais cette procédure, qui serait pourtant nécessaire compte tenu des enjeux, n’est pas obligatoire. Quels sont ainsi les citoyens qui vont être choisis au terme de cette sélection ? Y aura-t-il un réel équilibre entre toutes les composantes de la société française ? Comment celui-ci pourra-t-il être assuré ? Le système ne risque-t-il pas d’engendrer une désignation de « notables locaux » ? Enfin, contrairement au régime en vigueur devant la cour d’assises où le parquet et l’accusé ont un droit de récusation des jurés, le projet élimine cette possibilité, ce qui fait courir un risque juridique majeur, au niveau constitutionnel, comme demain au niveau conventionnel, au regard des principes de la CEDH. L’étude d’impact précise que cette option n’a pas été retenue pour des raisons techniques et pratiques. Certes, le texte prévoit que la sélection des jurés sera contrôlée par la commission actuellement chargée de dresser la liste des jurés de cour d’assises. Il s’agit de vérifier que les jurés présentent les garanties d’impartialité et de moralité nécessaires et qu’ils sont aptes à l’exercice des fonctions. Cependant, les modalités définies pour ce contrôle de la commission – sans doute aussi pour des raisons pratiques – suscitent des interrogations. Les vérifications effectuées sur la base de « recueil d’informations » ne pourront jamais repérer les motifs d’impartialité qui peuvent toujours apparaître dans le cours de l’instruction de l’affaire et compte tenu du parcours de l’accusé.
2. 2 – Une réforme aux conséquences lourdes pour l’ensemble de la justice
Trois séries de conséquences peuvent être envisagées, avec des risques de dysfonctionnements majeurs pour l’ensemble de l’ordre juridictionnel. D’abord, la formation des jurés sera un des enjeux majeurs pour que la qualité de la justice ne se dégrade pas. Or, en période de restriction budgétaire, on peut exprimer des doutes sur la suffisance des budgets qui seront dégagés à cette fin et même sur la faisabilité de cette formation. Ensuite, compte tenu du nombre habituel des dossiers qui sont soumis aux juridictions correctionnelles par audience, de leur éventuelle complexité de fait et de droit, on peut douter de l’efficacité d’un tel système. Il est fortement probable que ces jurés assesseurs auront du mal à trouver leur place auprès des juges professionnels. Leurs conditions d’intervention n’auront rien à voir avec celles des jurés qui sont actuellement tirés au sort pour siéger dans les cours d’assises et qui vont disposer de l’oralité des débats et d’un temps d’audience conséquent pour juger une seule affaire. Enfin, l’étude d’impact budgétaire de ces mesures révèle un coût déraisonnable. Un juré d’assises reçoit actuellement une indemnité de session journalière de 78 euros, une indemnité de repas de 15 euros, des frais de déplacement et une indemnité pour perte de salaire d’un maximum de 72 euros par jour. Les juges de proximité reçoivent actuellement une indemnité de 223 euros par audience correctionnelle. Ces chiffres sont à mettre en relation avec le nombre d’audiences et le nombre de jurés nécessaires par audience. En moyenne, 3 000 affaires criminelles et 600 000 affaires correctionnelles sont jugées chaque année. Dans certains ressorts, certaines affaires d’assises ont dû être reportées, faute de moyens financiers pour indemniser les jurés. L’étude d’impact prévoit que l’introduction des jurés assesseurs en correctionnelle nécessitera d’augmenter le nombre d’audiences en raison de l’allongement probable de leur durée. Elle chiffre à plus de 2 400 le nombre total d’audiences complémentaires à envisager. Ce projet devrait en outre justifier la création de 263 postes de travail, soit un investissement de 2,7 millions d’euros et des frais fonctionnels annuels d’un million d’euros. L’hypothèse posée du doublement du temps d’audience nécessiterait ainsi la création de 97 équivalents temps plein de magistrats et 26 équivalents temps plein de greffiers. Selon cette étude d’impact, le coût induit pour les vacations des citoyens assesseurs serait de 7,9 millions d’euros. Le coût global de la réforme est estimé à 32,7 millions d’euros en investissement initial, puis à 8,4 millions d’euros par an en frais de fonctionnement. En l’état actuel de la justice et de ses moyens de fonctionnement, dont pâtissent les utilisateurs du service public, cette réforme n’est-elle pas un luxe ? Une autre voie était possible.
3 – Des propositions pour une justice proche des citoyens
Refonder la place des citoyens dans la Justice constitue un enjeu réel. Bien avant la mise en œuvre de cette réforme, la Fondation Terra Nova avait, dans un rapport publié au début de l’année 2011, fait des propositions pour rétablir la confiance des citoyens en la justice[3]. Elles reposaient sur une philosophie totalement différente. Loin de se fonder sur la défiance à l’égard des juges, elles visaient à faire travailler ensemble juges professionnels et juges non professionnels, à rapprocher deux mondes et deux cultures, favoriser un dialogue professionnel, cumuler les avantages des apports respectifs. La ligne de force de ces propositions réside dans l’extension de l’échevinage tel qu’il est pratiqué en France. Un modèle de justice mixte existe aujourd’hui dans notre pays avec le juré citoyen des cours d’assises, l’assesseur spécialisé dans les questions de l’enfance du tribunal pour enfants, l’assesseur du tribunal des affaires de sécurité sociale, mais également les juges du conseil de prud’hommes. Ce système a fait ses preuves : une enquête GIP Justice / Louis Harris de mai 2001 a montré que 66 % des Français sont favorables à la participation des citoyens aux jugements rendus par les tribunaux correctionnels. Il s’agit ici d’associer les citoyens à l’exercice de la fonction de juger afin de leur faire connaître le fonctionnement de la justice et de les rendre acteurs de cette mission de service public. Le rapport met ainsi l’accent sur la mixité dans le fonctionnement de la justice. Il propose de mettre fin aux « juridictions parallèles » comme la juridiction de proximité et de faire travailler ensemble juges professionnels et juges non professionnels. Il propose en particulier de revenir à la collégialité pour le contentieux correctionnel jugé aujourd’hui à juge unique (infractions liées à la sécurité routière, petits délits de droit commun). Par ailleurs, au delà de la participation des citoyens à l’œuvre de juger, doit être soulevée la question de la participation des citoyens au service public de la justice. Ce n’est pas parce que la justice exerce une mission régalienne que son lien avec les citoyens doit être uniquement fondé sur un rapport d’autorité. Dans de nombreuses administrations, comme l’école ou encore l’hôpital, les usagers ont une place, trop souvent modeste, dans la gestion du service public. Certaines associations peuvent jouer un rôle de relai d’opinion avec une certaine légitimité à intervenir dans le débat sur la gestion du service public de la justice. Il a ainsi été proposé : - d’organiser des Etats Généraux de la justice destinés à préciser les modalités de participation des citoyens usagers à la gestion des tribunaux et à l’élaboration d’une politique nationale de la justice ; - de mettre en place, à leur issue, une Conférence nationale de la Justice, lieu de concertation qui permettra aux différents acteurs de la justice d’exprimer leurs points de vue, de relayer leurs préoccupations ainsi que les demandes des citoyens en termes d’accès à la justice, de favoriser le dialogue entre les usagers, les professionnels de la justice, les autres acteurs et les responsables politiques ; - de créer au niveau local des établissements publics de justice dotés de conseils d’administration au sein desquels la participation des usagers serait organisée. Le texte adopté par le Parlement est loin de ces préoccupations et propositions. Certains pensent que la logique de la réforme impliquerait une révolution de la procédure pénale avec suppression du juge d’instruction, réduction de la pénalisation et généralisation du plaider-coupable – avec une diminution de 80 % du nombre de procès au pénal. S’agit-il de la voie choisie par le législateur qui, sans l’exprimer explicitement, souhaiterait créer une justice pénale à l’américaine avec un système accusatoire réduisant le rôle du juge professionnel pour accroître celui des avocats ? Dans les faits, cette réforme incohérente, coûteuse et difficile à mettre en œuvre, aura pour conséquence de désorganiser davantage l’activité des juridictions déjà surchargées et d’augmenter les délais de jugement. Dans ce contexte, cette réforme est bien la « lubie judiciaire la plus surprenante » (Robert Badinter) et son utilité au service d’une meilleure justice reste à démontrer.
[1]. http://www.tnova.fr/essai/la-justice-un-pouvoir-de-la-d-mocratie [2]. George Pau-Langevin et Dominique Raimbourg Jurés populaires en correctionnelle: une fausse bonne idée, Fondation Jean Jaurès, Le Monde 6 juillet 2007 [3]. http://www.tnova.fr/essai/la-justice-un-pouvoir-de-la-d-mocratie
Le 6 juillet dernier, le Parlement a définitivement adopté le projet de loi sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs. Issue de la volonté du chef de l’Etat de « rapprocher le peuple de la justice », cette réforme, annoncée à la suite de l’affaire Laetitia Perrais, jeune fille assassinée à Nantes en ce début d’année, aurait également pour finalité de remédier à un certain laxisme des magistrats professionnels, dont les condamnations seraient, selon l’Elysée, « moins lourdes » que celles pouvant être prononcées par des citoyens.
L’exposé des motifs du texte énonce que la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale est la démonstration la plus évidente que la justice, et notamment la justice pénale, est rendue « au nom du peuple français », et que les décisions juridictionnelles ne sont pas déconnectées des évolutions de la société. Elle permet aussi, précise le texte, de renforcer le lien devant exister entre la population et l’institution judiciaire, lien dont l’importance est fondamentale au regard des exigences plus générales de cohésion sociale et de respect du pacte républicain.
Pour assurer la mise en œuvre de ces objectifs, le projet préparé par l’exécutif prévoit quatre innovations essentielles :
les citoyens assesseurs en correctionnelle : certaines infractions sélectionnées en raison de leur gravité (soit toutes les atteintes aux personnes relevant du tribunal correctionnel collégial, notamment les violences, les vols avec violence et les agressions sexuelles) seront désormais jugées par un tribunal correctionnel composé de trois magistrats professionnels et de deux citoyens assesseurs, en premier ressort comme en appel.
la création d’une juridiction criminelle simplifiée : pour le jugement en premier ressort des crimes punis d’une peine maximale de quinze ou vingt ans de réclusion criminelle, et à l’exception des crimes commis en état de récidive légale, les neuf jurés pourront être remplacés par deux citoyens assesseurs – l’accusé ou le ministère public ayant la faculté de s’y opposer.
les citoyens assesseurs en matière d’application des peines : le tribunal de l’application des peines compétent pour statuer sur les demandes de libération conditionnelle des personnes condamnées à des peines privatives de liberté de cinq ans ou plus, devra comprendre, en plus des trois juges de l’application des peines, deux citoyens assesseurs. Par cohérence, deux citoyens assesseurs complèteront également la chambre de l’application des peines de la cour d’appel ;
la création du tribunal correctionnel pour mineurs : ce tribunal serait compétent pour juger les mineurs âgés de plus de seize ans, lorsqu’ils sont poursuivis pour un ou plusieurs délits commis en état de récidive légale et que la peine encourue est égale ou supérieure à trois ans.
Les jurés composant ces juridictions devraient être désignés parmi les personnes inscrites sur les listes électorales ayant été tirées au sort pour figurer sur la liste préparatoire à la liste annuelle du jury d’assises et après vérification de leurs garanties de moralité et d’impartialité.
Le projet de loi améliore la procédure de jugement des crimes sur deux points :
– il simplifie le déroulement des audiences d’assises, en remplaçant la lecture de la décision de mise en accusation par un rapport oral du président ;
– il prévoit la motivation des arrêts d’assises, qui permettra aux personnes condamnées de connaître les principales raisons pour lesquelles la cour d’assises a été convaincue de leur culpabilité.
Ce projet a d’abord été voté par les sénateurs, qui y ont apporté une modification majeure : le principe d’une cour d’assises simplifiée à deux assesseurs et trois magistrats professionnels a été rejeté. Le texte définitivement adopté prévoit ainsi que le jury de jugement d’une cour d’assises est composé de six jurés lorsque la cour statue en premier ressort et de neuf jurés lorsque la cour statue en appel. Il énonce par ailleurs que les dispositions concernant les citoyens assesseurs sont conçues à titre expérimental à compter du 1 er janvier 2012 dans au moins deux cours d’appel, et seront ensuite généralisées.
Cette réforme suscite de nombreuses critiques. La seconde partie du texte sur la justice des mineurs a été quasi-unanimement contestée par les professionnels s’occupant des questions de l’enfance et a fourni l’essentiel des motifs de la saisine du Conseil constitutionnel. Pour certains, ce volet de la réforme serait en effet inconstitutionnel au regard du principe fondamental reconnu par les lois de la République en matière de justice des mineurs qui consacre la particularité de cette matière (décision n°2002 – 461 DC du 29 août 2002) [2] . Il revient maintenant au juge constitutionnel de trancher. S’agissant de l’instauration des « jurés-citoyens » en correctionnelle, les critiques, qui ont émergé dès l’apparition de l’avant-projet, n’ont pas cessé.
Si l’affichage du texte reste celui d’un rapprochement entre les citoyens et la justice – avec en filigrane une défiance réelle à l’égard des magistrats professionnels -, l’effectivité du projet doit être nuancée (I). Par ailleurs, cette réforme aura un coût et sera certainement difficile à mettre en œuvre (II). Une autre réforme était possible et Terra Nova avait formulé de nombreuses propositions en ce sens (III).
1 – Un rapprochement des citoyens et de la justice peu convaincant
1 – Une réforme peu expertisée
La question de la participation des citoyens à la justice est loin d’être nouvelle et l’élection des juges en France a été envisagée à plusieurs reprises depuis deux siècles.
Depuis la Constitution de 1791, le principe de la souveraineté nationale inscrit dans la Déclaration des Droits de l’Homme de 1789, implique que la Justice est rendue « au nom du peuple français ».
Ce principe se traduit dans l’existence de certaines juridictions composées de manière mixte par des magistrats professionnels et des citoyens : conseil des prud’hommes, tribunaux paritaire des baux ruraux, tribunaux pour enfants.
Depuis la loi du 9 septembre 2002, des juges de proximité, qui sont sélectionnés par le Conseil supérieur de la magistrature, siègent à juge unique au niveau du tribunal d’instance ou du tribunal de police, et en qualité de juge assesseur dans les tribunaux correctionnels. Il est regrettable qu’aucun bilan n’ait été tiré de cette expérience relativement récente, qui concerne aussi bien la matière civile que pénale, avant de mettre en place d’autres formes de participation des citoyens à la justice. La qualité de la justice rendue, qui se mesure notamment à la qualité de la décision elle-même et aux conditions dans lesquelles elle a été rendue, est-elle au rendez-vous? Quels sont les taux de recours à l’encontre des décisions ainsi prononcées ? A ces questions, il aurait été pertinent d’apporter des réponses préalables.
2 – Une idée qui s’est heurtée aux contraintes constitutionnelles
Le projet initial du gouvernement était de réserver la plus grande place possible aux jurés citoyens dans les tribunaux correctionnels. L’hypothèse d’une majorité de citoyens n’a finalement pas été retenue pour des motifs constitutionnels : dans une décision du 20 janvier 2005 (décision n° 2004–510 DC, loi relative aux compétences du tribunal d’instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance), le Conseil constitutionnel a affirmé que l’article 66 de la Constitution, relatif à l’autorité judiciaire, ne s’opposait pas à ce que des juridictions pénales de droit commun comportent des juges non professionnels, mais que, s’agissant des formations correctionnelles de droit commun, la proportion des juges non professionnels devait rester minoritaire. Le texte adopté le 6 juillet 2011 a tiré les conséquences de ces limites en prévoyant une composition correctionnelle avec trois magistrats professionnels et deux jurés citoyens.
3 – La « cour d’assises light » et le paradoxe de la réforme
Le principe de la participation des citoyens à la justice trouve sa traduction la plus forte dans l’instauration de la Cour d’assises. Fille de la Révolution française, avec 220 années d’existence, elle occupe une place emblématique dans le système pénal français. Elle juge les affaires les plus graves, les crimes et les délits connexes. Elle est composée de trois magistrats professionnels, de neuf jurés en première instance et de douze jurés en appel. Sa composition actuelle, son mode de fonctionnement, le nombre de jurés, l’organisation des délibérations et l’existence d’un appel, sont le fruit d’une longue évolution au cours de ces deux siècles. Le tirage au sort des jurés sur les listes électorales a été institué en 1978. Aujourd’hui, la Cour et le Jury délibèrent ensemble tant sur la culpabilité que sur la peine, mais la majorité requise (8 voix au moins) pour statuer sur la culpabilité et les questions défavorables à l’accusé donnent la primauté au jury (il faut au moins 5 voix des 9 jurés pour que la majorité soit atteinte).
Il s’agit là d’une disposition fondamentale qui donne tout son sens à la Cour d’assises qui va se réunir pour statuer sur un dossier dans le cadre d’une procédure caractérisée par l’oralité des débats, tous les éléments devant être évoqués et débattus contradictoirement à l’audience. Dans la pratique, les audiences durent au minimum deux jours pour les affaires les plus simples.
Le projet de réforme prévoit la création d’une cour d’assises à effectif limité (deux citoyens assesseurs dans le projet initial et six assesseurs dans le projet définitivement adopté). Le Sénateur Robert Badinter, qualifiant cette juridiction de « cour d’assises light », n’a pas manqué de souligner que ce projet marque à l’évidence un recul dans la réelle participation des citoyens à la justice.
Ce texte aboutit à un réel paradoxe. Alors qu’il affiche comme objectif un rapprochement des citoyens et de la justice, il a pour conséquence inéluctable la diminution du nombre de jurés citoyens dans les procès devant les cours d’assises, juridiction dans laquelle les jurés populaires sont majoritaires et participent activement aux débats et au processus de délibération.
Au delà de ce paradoxe, il faut également observer que ce système conduira à une justice correctionnelle et criminelle « à deux vitesses ». Certains seront jugés par des compositions mixtes de professionnels et de citoyens avec certainement des délais plus longs – compte tenu du temps nécessaire de formation des jurés -, alors que d’autres le seront par des juridictions de professionnels dans des conditions bien différentes.
2 – Une réforme coûteuse et difficile à mettre en œuvre
1 – Des difficultés juridiques certaines
La réforme pose difficulté quant à son champ d’application et quant au mode de désignation des citoyens assesseurs.
D’abord, l’exclusion des infractions économiques et financières est surprenante et ne paraît pas justifiée, sauf à admettre qu’il s’agit de dossiers moins graves et de nature à porter une atteinte moindre à l’ordre public.
Ensuite, le mode de désignation des jurés suscite des interrogations. Les citoyens assesseurs sont désignés parmi les personnes ayant été inscrites par le maire sur la liste préparatoire de la liste annuelle du jury d’assises établie, après tirage au sort sur les listes électorales, dans les conditions prévues aux articles 261 et 261–1 du code de procédure pénale. Le maire adresse en outre aux personnes inscrites sur la liste préparatoire un questionnaire. Les réponses à ce « recueil d’informations » sont adressées directement au président de la commission instituée à l’article 262. C’est ensuite la commission, présidée par le président du TGI, actuellement chargée de dresser la liste des jurés en cour d’assises qui établit la liste annuelle des citoyens assesseurs de chaque tribunal de grande instance. Le bâtonnier siégeant au sein de la commission est celui de l’ordre des avocats de ce tribunal. L’examen de la situation des personnes est fait au regard des éléments résultant des recueils d’information. Il est prévu que la commission peut procéder ou faire procéder à l’audition des personnes. Mais cette procédure, qui serait pourtant nécessaire compte tenu des enjeux, n’est pas obligatoire. Quels sont ainsi les citoyens qui vont être choisis au terme de cette sélection ? Y aura-t-il un réel équilibre entre toutes les composantes de la société française ? Comment celui-ci pourra-t-il être assuré ? Le système ne risque-t-il pas d’engendrer une désignation de « notables locaux » ?
Enfin, contrairement au régime en vigueur devant la cour d’assises où le parquet et l’accusé ont un droit de récusation des jurés, le projet élimine cette possibilité, ce qui fait courir un risque juridique majeur, au niveau constitutionnel, comme demain au niveau conventionnel, au regard des principes de la CEDH. L’étude d’impact précise que cette option n’a pas été retenue pour des raisons techniques et pratiques. Certes, le texte prévoit que la sélection des jurés sera contrôlée par la commission actuellement chargée de dresser la liste des jurés de cour d’assises. Il s’agit de vérifier que les jurés présentent les garanties d’impartialité et de moralité nécessaires et qu’ils sont aptes à l’exercice des fonctions. Cependant, les modalités définies pour ce contrôle de la commission – sans doute aussi pour des raisons pratiques – suscitent des interrogations. Les vérifications effectuées sur la base de « recueil d’informations » ne pourront jamais repérer les motifs d’impartialité qui peuvent toujours apparaître dans le cours de l’instruction de l’affaire et compte tenu du parcours de l’accusé.
2. 2 – Une réforme aux conséquences lourdes pour l’ensemble de la justice
Trois séries de conséquences peuvent être envisagées, avec des risques de dysfonctionnements majeurs pour l’ensemble de l’ordre juridictionnel.
D’abord, la formation des jurés sera un des enjeux majeurs pour que la qualité de la justice ne se dégrade pas. Or, en période de restriction budgétaire, on peut exprimer des doutes sur la suffisance des budgets qui seront dégagés à cette fin et même sur la faisabilité de cette formation.
Ensuite, compte tenu du nombre habituel des dossiers qui sont soumis aux juridictions correctionnelles par audience, de leur éventuelle complexité de fait et de droit, on peut douter de l’efficacité d’un tel système. Il est fortement probable que ces jurés-assesseurs auront du mal à trouver leur place auprès des juges professionnels. Leurs conditions d’intervention n’auront rien à voir avec celles des jurés qui sont actuellement tirés au sort pour siéger dans les cours d’assises et qui vont disposer de l’oralité des débats et d’un temps d’audience conséquent pour juger une seule affaire.
Enfin, l’étude d’impact budgétaire de ces mesures révèle un coût déraisonnable. Un juré d’assises reçoit actuellement une indemnité de session journalière de 78 euros, une indemnité de repas de 15 euros, des frais de déplacement et une indemnité pour perte de salaire d’un maximum de 72 euros par jour. Les juges de proximité reçoivent actuellement une indemnité de 223 euros par audience correctionnelle.
Ces chiffres sont à mettre en relation avec le nombre d’audiences et le nombre de jurés nécessaires par audience. En moyenne, 3 000 affaires criminelles et 600 000 affaires correctionnelles sont jugées chaque année. Dans certains ressorts, certaines affaires d’assises ont dû être reportées, faute de moyens financiers pour indemniser les jurés.
L’étude d’impact prévoit que l’introduction des jurés assesseurs en correctionnelle nécessitera d’augmenter le nombre d’audiences en raison de l’allongement probable de leur durée. Elle chiffre à plus de 2 400 le nombre total d’audiences complémentaires à envisager. Ce projet devrait en outre justifier la création de 263 postes de travail, soit un investissement de 2,7 millions d’euros et des frais fonctionnels annuels d’un million d’euros. L’hypothèse posée du doublement du temps d’audience nécessiterait ainsi la création de 97 équivalents temps plein de magistrats et 26 équivalents temps plein de greffiers. Selon cette étude d’impact, le coût induit pour les vacations des citoyens assesseurs serait de 7,9 millions d’euros. Le coût global de la réforme est estimé à 32,7 millions d’euros en investissement initial, puis à 8,4 millions d’euros par an en frais de fonctionnement.
En l’état actuel de la justice et de ses moyens de fonctionnement, dont pâtissent les utilisateurs du service public, cette réforme n’est-elle pas un luxe ? Une autre voie était possible.
3 – Des propositions pour une justice proche des citoyens
Refonder la place des citoyens dans la Justice constitue un enjeu réel. Bien avant la mise en œuvre de cette réforme, la Fondation Terra Nova avait, dans un rapport publié au début de l’année 2011, fait des propositions pour rétablir la confiance des citoyens en la justice [3] . Elles reposaient sur une philosophie totalement différente. Loin de se fonder sur la défiance à l’égard des juges, elles visaient à faire travailler ensemble juges professionnels et juges non professionnels, à rapprocher deux mondes et deux cultures, favoriser un dialogue professionnel, cumuler les avantages des apports respectifs.
La ligne de force de ces propositions réside dans l’extension de l’échevinage tel qu’il est pratiqué en France. Un modèle de justice mixte existe aujourd’hui dans notre pays avec le juré citoyen des cours d’assises, l’assesseur spécialisé dans les questions de l’enfance du tribunal pour enfants, l’assesseur du tribunal des affaires de sécurité sociale, mais également les juges du conseil de prud’hommes. Ce système a fait ses preuves : une enquête GIP Justice / Louis Harris de mai 2001 a montré que 66 % des Français sont favorables à la participation des citoyens aux jugements rendus par les tribunaux correctionnels.
Il s’agit ici d’associer les citoyens à l’exercice de la fonction de juger afin de leur faire connaître le fonctionnement de la justice et de les rendre acteurs de cette mission de service public.
Le rapport met ainsi l’accent sur la mixité dans le fonctionnement de la justice. Il propose de mettre fin aux « juridictions parallèles » comme la juridiction de proximité et de faire travailler ensemble juges professionnels et juges non professionnels.
Il propose en particulier de revenir à la collégialité pour le contentieux correctionnel jugé aujourd’hui à juge unique (infractions liées à la sécurité routière, petits délits de droit commun).
Par ailleurs, au delà de la participation des citoyens à l’œuvre de juger, doit être soulevée la question de la participation des citoyens au service public de la justice. Ce n’est pas parce que la justice exerce une mission régalienne que son lien avec les citoyens doit être uniquement fondé sur un rapport d’autorité. Dans de nombreuses administrations, comme l’école ou encore l’hôpital, les usagers ont une place, trop souvent modeste, dans la gestion du service public. Certaines associations peuvent jouer un rôle de relai d’opinion avec une certaine légitimité à intervenir dans le débat sur la gestion du service public de la justice.
Il a ainsi été proposé :
d’organiser des Etats Généraux de la justice destinés à préciser les modalités de participation des citoyens usagers à la gestion des tribunaux et à l’élaboration d’une politique nationale de la justice ;
de mettre en place, à leur issue, une Conférence nationale de la Justice, lieu de concertation qui permettra aux différents acteurs de la justice d’exprimer leurs points de vue, de relayer leurs préoccupations ainsi que les demandes des citoyens en termes d’accès à la justice, de favoriser le dialogue entre les usagers, les professionnels de la justice, les autres acteurs et les responsables politiques ;
de créer au niveau local des établissements publics de justice dotés de conseils d’administration au sein desquels la participation des usagers serait organisée.
Le texte adopté par le Parlement est loin de ces préoccupations et propositions.
Certains pensent que la logique de la réforme impliquerait une révolution de la procédure pénale avec suppression du juge d’instruction, réduction de la pénalisation et généralisation du plaider-coupable – avec une diminution de 80 % du nombre de procès au pénal. S’agit-il de la voie choisie par le législateur qui, sans l’exprimer explicitement, souhaiterait créer une justice pénale à l’américaine avec un système accusatoire réduisant le rôle du juge professionnel pour accroître celui des avocats ?
Dans les faits, cette réforme incohérente, coûteuse et difficile à mettre en œuvre, aura pour conséquence de désorganiser davantage l’activité des juridictions déjà surchargées et d’augmenter les délais de jugement. Dans ce contexte, cette réforme est bien la « lubie judiciaire la plus surprenante » (Robert Badinter) et son utilité au service d’une meilleure justice reste à démontrer.
. http://www.tnova.fr/essai/la-justice-un-pouvoir-de-la-d-mocratie ↑
. George Pau-Langevin et Dominique Raimbourg Jurés populaires en correctionnelle: une fausse bonne idée, Fondation Jean Jaurès, Le Monde 6 juillet 2007 ↑
. http://www.tnova.fr/essai/la-justice-un-pouvoir-de-la-d-mocratie ↑