L’agonie de la démocratie parlementaire

1.1 – De la « règle d’or » au « plaqué or » constitutionnel

«  Je ferai en sorte qu’à l’avenir, il soit interdit de financer les dépenses de tous les jours par de la dette  », s’était engagé Nicolas Sarkozy dans son projet présidentiel de 2007. Parallèlement, l’UMP proposait dans son contrat de législature 2007–2012 «  d’inscrire dans la Constitution ou dans la loi organique relative aux lois de finances la « règle d’or » selon laquelle le déficit des finances publiques n’est autorisé que pour financer des dépenses d’investissement  ».

Ces promesses n’ont pas été tenues. A deux reprises, en janvier et mai 2008, les propositions du Nouveau centre de les mettre en œuvre ont été repoussées à l’Assemblée nationale. Bien que le gouvernement ait combattu ces initiatives, il les a ensuite reprises à son compte, mais sous une forme atténuée.

Quelques rappels : une proposition de loi constitutionnelle Sauvadet – de Courson avait ainsi été déposée le 9 janvier 2008. Elle entendait compléter l’article 47 de la Constitution, qui définit la procédure de vote des lois de finances ^[4] , par une disposition de fond, selon laquelle «  il est interdit de présenter et d’adopter une loi de finances dont la section de fonctionnement ^[5] est en déficit  », avec une entrée en vigueur en 2012. Au même moment, des députés UMP ont déposé une proposition de loi ayant un objet proche ^[6] . Cette initiative fut toutefois repoussée par le gouvernement en séance publique, pour différents motifs : la notion de dépense d’investissement est floue, la priorité accordée aux dépenses d’investissement est contestable ^[7] , la règle pouvant conduire à mettre en place des politiques économiques procycliques… «  une erreur  » selon le ministre du Budget alors Eric Woerth. Surtout «  partout où elle a été mise en œuvre, il faut admettre que la règle d’or n’a pas constitué à elle seule de réelles garanties du point de vue de la gouvernance des finances publiques  » ^[8] .

Lors du débat sur la révision constitutionnelle de 2008, une autre disposition fut adoptée, qui prévoit désormais le vote de lois de programmation lesquelles engloberaient les lois d’orientation pluriannuelle des finances publiques, devant s’inscrire «  dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques  », comme le précise désormais la Constitution. Cette nouvelle disposition devait permettre l’adoption d’une loi dès l’automne 2008, vers l’équilibre des comptes à l’horizon 2012 » ^[9] . Certes, la disposition apparaît peu contraignante mais le volontarisme de la majorité et du gouvernement étaient censé pallier ce déficit de normativité.

Avec l’adoption de ce texte, en 2008, l’objectif de l’équilibre des finances publiques est donc constitutionnel, mais «  on a oublié à cette époque de dire comment on le ferait avec quels instruments et à quel moment  » souligne Michel Camdessus ^[10] . La réforme présenta aussi l’avantage de rétablir les lois de programmation, abrogées par la LOLF ^[11] , et de constituer le cadre juridique de la mise en œuvre du budget pluriannuel promis par Nicolas Sarkozy dès le premier Conseil de modernisation des politiques publiques, tenu le 12 décembre 2007, annoncé dans une circulaire du Premier ministre du 11 mars 2008 et contenu en germe dans la LOLF du 1 ^er août 2001.

1.2 – L’échec révélateur de la première programmation

La première loi de programmation des finances publiques pour les années 2009–2012 a été promulguée le 9 février 2009. Elle pronostiquait que la dette ne dépasserait 70% du PIB, ni fin 2009, ni fin 2012. Elle a atteint 77% du PIB dès la fin 2009, le Gouvernement lui-même, dans les prévisions associées au projet de loi de finances pour 2010, reconnaissant que la dette atteindra 90% du PIB fin 2012.

La programmation envisageait aussi un déficit de l’Etat de 2,7% en 2008, 3,8% en 2009 et 2,8% en 2010 alors qu’il a été de … 3,4% en 2008 et 8% en 2009. La crise financière, mais pas seulement cette dernière selon les rapports de la Cour des comptes de juin 2009 puis février 2010, aura donc eu raison de cette seconde tentative de programmation, après la loi d’orientation quinquennale du 24 janvier 1994, lorsque l’actuel chef de l’Etat était ministre du Budget.

Pour sa part, la loi de 2009 envisageait également «  des règles spécifiques d’encadrement des dépenses fiscales et des règles plus générales visant à sécuriser l’ensemble des prélèvements obligatoires  ». Toutefois, au vu de la baisse du taux de TVA dans la restauration, la Cour des comptes a constaté dans son rapport public annuel de février 2010 que «  la règle de préservation des ressources posées par la loi de programmation n’a donc pas été respectée  ». De même, et pour les dispositions relatives aux niches fiscales et sociales, la commission des Finances du Sénat constate, dans son rapport sur le collectif 2010 ^[12] , que «  le Gouvernement a choisi d’interpréter les règles de la loi n° 2009–135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 (…) d’une manière qui les vide d’une grande part de leur contenu  ». Surtout, la loi n’a visé que le solde des administrations publiques, la dette publique et les dépenses de l’Etat. L’évolution de la dépense publique, de la dépense fiscale de l’Etat et de l’ensemble des prélèvements obligatoires ne figurant qu’en annexe, la normativité était plus qu’aléatoire !

Seul point positif, cette loi a permis au Parlement de prendre enfin directement connaissance des éléments de la trajectoire des finances publiques que se fixe le Gouvernement sur plusieurs années, alors que, jusqu’à présent, il n’en était destinataire qu’en second, après la Commission européenne. En définitive, ce premier échec se fonde, en partie, sur des hypothèses économiques «  qui se sont avérées largement erronées pour 2009  », indique la Cour des comptes. Pourtant, un an plus tard, et alors que les questions de la dette et de la situation financière de la France sont au cœur du débat public, le chef de l’Etat annonce de nouvelles initiatives prolongeant cette tentative aux résultats plus que décevants.

2 – Une règle juridique pour limiter le déficit ? Une bouteille à l’encre…

Face à cette difficulté à conduire des politiques produisant concrètement des effets sur la réduction des déficits et de la dette, l’idée de créer une norme d’encadrement est présentée comme une solution miracle.

2.1. Une incapacité à atteindre l’équilibre des finances publiques qui tiendrait à certaines faiblesses du dispositif institutionnel

a) Peut-on réduire la dette grâce à la Constitution ? La thèse n’est pas nouvelle et pour Jean-Paul Fitoussi, elle est même totalement dogmatique ^[13] .

Elle est pourtant reprise par une note de la Fondation pour l’innovation politique (FIPOL) rédigée par l’économiste Jacques Delpla en janvier 2010. Elle préconise de modifier la Constitution pour prévoir qu’une loi organique «  détermine le montant maximal du déficit  » ou «  les conditions de l’équilibre des budgets des administrations publiques, corrigé des incidences de la conjoncture économique  ». Si le solde du budget dépasse celui autorisé, l’ensemble du PLF ou du PLFSS serait censuré par le Conseil constitutionnel et l’exécution du budget se ferait par le Gouvernement grâce aux douzièmes provisoires, en application de l’article 47 de la Constitution. Si cette règle ne doit s’appliquer à l’Etat qu’en 2018, elle serait mise en œuvre pour la sécurité sociale dès 2013, tandis qu’une procédure pour dette excessive serait créée pour les collectivités territoriales très endettées, facilitant leur mise sous tutelle par l’Etat après avis de la Chambre régionale des comptes. Un comité budgétaire, « contre-pouvoir intellectuel indépendant », produirait des hypothèses macro-économiques que le Gouvernement serait obligé de reprendre.

Pour atteindre cet objectif, il faudrait non seulement que le solde budgétaire des administrations publiques soit proche de 0% du PIB mais «  dégage des excédents budgétaires structurels de 1% à 2% pendant de nombreuses années si l’on veut que la dette publique retombe en dessous des 60% du PIB en moins d’une génération  ». Ce n’est pas impossible, les gouvernements sociaux-démocrates scandinaves l’ont fait dans les années 90–2000. Mais cet excédent ne serait obligatoire qu’en cas de phase haute de cycle et un déficit serait toujours autorisé en phase basse car « en cas de ralentissement conjoncturel une obligation d’équilibre nominal obligerait à réduire les dépenses ce qui aggraverait alors le ralentissement  ». Vu la dégradation actuelle des finances publiques, la note exonère l’actuel gouvernement de toute responsabilité et reporte son application sur ses successeurs, après 2018, la mise en œuvre effective de la règle restant subordonnée au retour de la croissance : «  il ne faut pas regretter les larges déficits en 2009–2010 mais il faut s’engager à les faire refluer lors du retour à la croissance  ». Évidement, rien n’est dit sur la politique économique à conduire pour y parvenir. De plus, de nombreuses exceptions sont prévues («  investissements climat  », périodes de récession, circonstances exceptionnelles, réformes structurelles, investissements en actifs financier…).

b) Ces préconisations se heurtent à un scepticisme assez largement partagé, au sein même de la majorité

Si, en 2008, Gilles Carrez, rapporteur général du Budget avait souhaité « que la révision constitutionnelle soit l’occasion d’inscrire dans notre texte fondamental des règles de pilotage des finances publiques ou de prévoir l’adoption d’une loi organique de politique budgétaire » ^[14] , il écartait l’idée d’une loi organique de politique budgétaire « pas praticable à court terme ». Son homologue au Sénat Philippe Marini défendait pour sa part dans le rapport consacré au collectif budgétaire pour 2010 de hausser le niveau juridique de la contrainte du retour à l’équilibre budgétaire ^[15] . Enfin, comme le souligne le rapport Camdessus « le renforcement du cadre normatif et la mise en œuvre du redressement budgétaire doivent donc aller de pair ». Or, le Gouvernement ne veut pas parler de rigueur budgétaire. Mais il propose bien un cadre juridique plus rigoureux !

c) L’exemple allemand ne convainc guère et ne semble pas transposable en France. La réforme de 2009 a été permise par un consensus politique qui, à ce stade, n’existe pas dans notre pays. La révision constitutionnelle du 29 juillet 2009 a ajouté aux articles 109 et 115 et 143d de la Grundgesetz un objectif très ambitieux débutant en 2011 et s’achevant en 2016, à savoir un quasi-équilibre (0,35 % de PIB) des comptes publics. Mais ces dispositions, très complexes, font partie d’une vaste réforme du fédéralisme allemand (Föderalismusreform) et personne ne sait si elles auront de réelles conséquences, la règle ne valant que dans des conditions économiques normales ^[16] . On omet également de préciser que depuis 1969, les dispositions de la Loi fondamentale prescrivant que le produit des emprunts ne peut dépasser le mondant des crédits d’investissements inscrits au budget n’interdisent nullement de mener une politique économique de relance keynésienne par l’investissement public.

d) Interdire la dette non, s’engager à la réduire oui : ce sont les conclusions du groupe de travail sur la mise en place d’une règle d’équilibre des finances publiques, présidé par Michel Camdessus. Le rapport écarte la fixation d’une « règle d’or », n’autorisant l’Etat à s’endetter qu’à hauteur de ses dépenses d’investissement, à l’image des collectivités territoriales. Cette règle poserait en effet un problème de pertinence puisqu’« elle s’apparenterait à une règle d’équilibre effectif pour le budget de l’Etat », qui soulèverait une série de difficultés pratiques. Proposant de contourner les « aléas » de la révision de la Constitution, le groupe préconise l’adoption d’une loi organique qui permettrait de combler trois lacunes : l’indétermination du cheminement vers l’équilibre structurel, déjà posé par le 21^ème alinéa de l’article 34 de la Constitution introduit par la révision du 23 juillet 2008, l’insuffisante subordination des lois de finances aux lois de programmation des finances publiques, l’inadaptation du calendrier actuel d’adoption des textes à portée budgétaire.

e) Le chef de l’Etat a annoncé ne pas reprendre la voie de la loi organique et préfère explorer la voie de la révision de la Constitution . Cette solution est pourtant plus fragile. En effet, la révision de la Constitution requiert une majorité qualifiée rendue incertaine depuis le progrès de la gauche aux élections sénatoriales de septembre 2008 ^[17] . Le Président de la République a donc annoncé le 20 mai 2010 une concertation entre le chef du Gouvernement et les groupes parlementaires pour modifier la gouvernance des finances publiques par une nouvelle réforme constitutionnelle qui poursuivrait un triple objectif :

– elle prévoirait que chaque Gouvernement issu des urnes s’engage juridiquement, pour cinq ans, sur une trajectoire impérative de solde structurel, ainsi que sur la date à laquelle l’équilibre des finances des administrations publiques doit être atteint ;

– elle permettrait de soumettre au vote du Parlement les engagements du pays en matière de finances publiques vis-à-vis de ses partenaires européens ;

– elle confierait enfin à la loi de finances compétence exclusive sur les dispositions fiscales.

f) Le rapport définitif, en date du 21 juin 2010, du groupe de travail présidé par Michel Camdessus propose tout de même un renforcement du cadre normatif, complexe et à plusieurs étages :

– une révision de la Constitution prévoyant une nouvelle hiérarchie des normes en matière budgétaire,

– une loi organique précisant le contenu des « lois-cadres de programmation des finances publiques »,

– des « lois-cadres de programmation des finances publiques » pluriannuelles, sur 5 ans, avec le cas échéant un « mécanisme glissant calqué sur le pacte de stabilité » ^[18] ,

– un rapport annexé à la loi-cadre qui fixerait la date à laquelle l’objectif d’équilibre doit être atteint,

– le cas échéant, une loi d’orientation annuelle qui approuverait le programme de stabilité,

– les lois de finances et de financement de la sécurité sociale.

Cette nouvelle gouvernance budgétaire pose, par les nouvelles contraintes qu’elle impose, de nombreuses questions juridiques ou politiques.

2.2 – Les questions posées par le renforcement des contraintes juridiques pesant sur les finances publiques

Les questions juridiques

Un degré de normativité incertain

Des règles de réduction des déséquilibres des finances publiques existent déjà. La réforme constitutionnelle de 2008 déjà citée en constitue une première tentative. Elle a été, sur ce point, d’une normativité insuffisante : «  s’inscrire dans l’objectif d’équilibre des comptes  » n’est guère contraignant juridiquement. Le précédent de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques de 2009 n’est guère encourageant ^[19] . Mais cette non-normativité des lois de programmation avait été soulignée pendant les débats constitutionnels de 2008 : elles sont dépourvues de toute force obligatoire sur le plan financier ^[20]  ; elles sont des lois ordinaires et non des lois de finances et le principe d’annualité, les budgets continuant à être votés chaque année, n’est pas remis en cause. Le simple fait de faire figurer la programmation pluriannuelle des finances publiques dans la Constitution ne suffit pas à lui donner une effectivité juridique. La conclusion tirée par le chef de l’Etat peut donc étonner : hausser le niveau de la norme devrait conduire ipso facto à mieux la respecter. Pourtant, des règles contraignantes et supra-constitutionnelles existent depuis 1995 y compris au niveau européen, avec le Pacte de stabilité .

Le contenu de la loi organique préconisée par le rapport Camdessus pour détailler la primauté des lois pluriannuelles sur les lois financières annuelles aura bien évidemment une importance capitale. A l’intérieur de ces lois-cadres de programmation des finances publiques, la distinction de ce qui relève de la loi proprement dite du rapport annexé sera également décisive. La normativité de ce rapport n’est en effet pas certaine, malgré la révision de 2008 et le rétablissement des lois de programmation qui ont entendu revenir sur la jurisprudence constitutionnelle ayant dénié aux rapports toute valeur normative ^[21] .

Or, cette incertitude sur la portée d’une éventuelle nouvelle règle constitutionnelle aux conséquences majeures sur la gouvernance des finances publiques affaiblit l’ensemble de la réforme. Tant qu’un consensus indiscutable n’existera pas sur la référence au solde structurel, la réforme est bancale, alors même que la notion de « solde structurel » promet bien des débats ^[22] , comme le reconnaît même une note d’analyse du Centre d’analyse stratégique, placé auprès du Premier ministre, qui considère qu’une «  règle fondée sur le respect d’un objectif de solde structurel présente certains inconvénients  » ^[23] .

C’est sans doute la raison pour laquelle le rapport Camdessus retient en définitive une autre notion, une «  trajectoire afférente à la composante discrétionnaire des finances publiques  » fixant, en euros constant et pour chaque année de la période de programmation, le plafond du niveau de dépenses et le plancher des recettes de l’Etat et de la sécurité sociale, notion qui préserve la fongibilité entre plafond de dépenses et mesures nouvelles et recettes afin d’offrir au Parlement une liberté d’utilisation des instruments concourant à l’effort global de redressement des finances publiques, et renvoie le détail de l’effort structurel et les trajectoires de solde effectif au rapport annexé à la loi-cadre. Là encore, la loi organique sera décisive pour clarifier une mécanique d’une complexité telle qu’elle risque de fragiliser l’ensemble de la démarche ^[24] .

b) Les incertitudes sur le périmètre et l’horizon temporel de l’équilibre des comptes publics

En outre, «  toute règle de gouvernance des finances publiques se trouve privée de réelle portée si le contrôle de son application ne peut se faire qu’au prix d’infinies manipulations techniques et s’il n’est pas possible d’en mesure immédiatement le respect  » avertit ainsi la commission des finances du Sénat ^[25] . Tant qu’un suivi précis de l’exécution des programmes de stabilité n’est pas possible, tant qu’une autorité européenne des comptes publics, compétente pour définir la méthodologie permettant d’aboutir à l’homogénéité des normes de présentation des budgets nationaux, de leur exécution et des situations patrimoniales des Etats n’est pas créée ou enfin qu’un « consensus macro-économique européen » de prévisions harmonisées n’existe pas, ou encore que les hypothèses gouvernementales en matière d’évolution des dépenses publiques ne sont pas suffisamment « explicitées », les sénateurs commissaires aux finances doutent de la « sincérité » (sic) pour assurer la compatibilité entre programme de stabilité et lois financières.

Le rapport Camdessus propose que le Parlement « se prononce » sur le programme de stabilité, lequel englobe des éléments qui échappent à la décision du législateur, comme les comptes des collectivités locales et des administrations de sécurité sociale, mais que son « engagement » ne porte que sur les éléments dont il a la maîtrise, et qui seraient retracés dans un rapport annexé à la loi-cadre de programmation des finances publiques. C’est la raison pour laquelle la loi organique devra préciser ce qui, dans les lois-cadre de programmation des finances publiques, s’impose aux lois de finances ou de financement de la sécurité sociale et ce qui ne s’impose pas. En effet, les engagements européens concernent la réduction du déficit de l’ensemble des administrations publiques, lesquelles englobent les administrations de sécurité sociale et les administrations publiques locales. Il faudrait donc désormais raisonner en considérant que la séparation LFI – LFSS est « simplement fonctionnelle, les grands équilibres devant être appréciés de manière consolidée  » ^[26] . Or, il existe une différence irréductible entre les deux exercices financiers, compte tenu de l’absence de contrainte juridique forte des LFSS, s’agissant du respect des objectifs de dépenses, notamment pour l’ONDAM, au demeurant jamais respecté depuis 1997. De plus, l’Etat n’a pas le monopole du pilotage des comptes sociaux mais le partage avec les partenaires sociaux.

L’obstacle est encore plus fort pour les comptes des administrations publiques locales qui bénéficient d’une protection constitutionnelle de leur autonomie, renforcée en 2003.

Dépense locale et dépense sociale sont ainsi appelées à être englobées à terme dans cette nouvelle gouvernance de la dépense publique. Mais la compatibilité entre deux normes constitutionnelles, autonomie financière et limitation de toutes les dépenses publiques, reste à préciser.

Par ailleurs, l’horizon temporel de la proposition pourrait affecter la crédibilité du processus, le Gouvernement étant invité au début de chaque législature, à préciser «  la date à laquelle l’équilibre des finances des administrations publiques doit être atteint  ». L’exécutif y retrouverait de la souplesse puisqu’il pourrait adoucir ou au contraire renforcer la pente de la trajectoire de retour à cet équilibre. Mais la notion de « trajectoire impérative » serait autant affaiblie et, au fond, il existe une contradiction entre l’impératif juridique et son caractère politiquement praticable. En soulignant que «  toute nouvelle majorité pourrait évidemment reconsidérer cette disposition pour traduire les orientations déterminées par le suffrage universel  », cette ultime phrase du rapport mine l’ensemble de la construction ! La France risque de souffrir de la comparaison avec l’Allemagne, qui a inscrit dans sa constitution une date, alors qu’il est proposé que celle-ci soit renvoyée dans un rapport annexé à une loi ordinaire, donc modifiable aisément, surtout par une nouvelle majorité…

Les questions les plus lourdes sont politiques

a) Quelle marge de manœuvre pour un Gouvernement ?

La nouvelle gouvernance budgétaire sera plus contraignante pour le Gouvernement, qui a la main en toute hypothèse sur la construction du budget, que pour le Parlement, chargé d’approuver ce que l’exécutif propose.

Ainsi, imposer que les Gouvernements issus des urnes après 2012 «  s’engagent juridiquement sur une trajectoire impérative de solde structurel  » se heurte à deux limites politiques : la première est qu’il n’est pas démocratiquement acceptable qu’une majorité s’engage pour une autre ; la seconde est qu’une Constitution définit une règle du jeu, pas le sens du jeu des acteurs. Que se passerait-il si était élu en 2012 un candidat dont le programme choisit d’ignorer la contrainte financière ? Comment rendre obligatoire le dépôt d’un projet de loi de programmation dès le début de la législature, c’est-à-dire à l’automne 2012, et sanctionner la méconnaissance de cette obligation ? C’est la raison pour laquelle on pourrait plutôt imaginer qu’en début de législature, le gouvernement présente simplement lors de la déclaration de politique générale, sa démarche pour envisager un retour à l’équilibre des comptes, c’est-à-dire un engagement politique et non juridique. Même le rapport Camdessus en convient : les engagements de la loi-cadre de redressement des finances publiques peuvent se voir opposer des circonstances exceptionnelles ou, plus fréquemment, un « changement de majorité parlementaire »….

b) Une loi organique relative au Sénat ?

La loi organique qui définirait le contenu, la période couverte et les dispositions s’imposant aux lois de finances ou de financement de la sécurité sociale, serait certainement considérée comme relative au Sénat (en application de l’article 46 de la Constitution) et exigerait donc qu’elle soit adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées, tout comme la révision constitutionnelle qui la précède. Il s’agirait d’un verrou supplémentaire donné à l’actuelle majorité si l’alternance ne se produit pas au Sénat en 2011.

c) Quel rôle pour le Conseil constitutionnel ?

La menace d’une annulation de la loi de finances par le Conseil constitutionnel, lequel constaterait un «  défaut de trajectoire  », presque «  comptablement  » si l’on suit la note de la FIPOL, pèserait tant sur le Gouvernement pour l’élaboration de la loi de finances que sur le Parlement pour sa discussion. L’ancien président Giscard d’Estaing s’est ainsi interrogé ^[27] sur la sanction en cas de déficit et l’annulation du « budget défectueux » par le Conseil constitutionnel : «  et qui serait alors chargé de proposer un nouveau budget ?  », si ce n’est le gouvernement principalement responsable du dérapage puisque l’initiative parlementaire est fortement restreinte en application de l’article 40 de la Constitution. Or, la censure budgétaire ne déposséderait pas le gouvernement de ses prérogatives puisqu’en application des règles constitutionnelles, il demeurerait responsable de l’exécution d’un budget censuré pour méconnaissance de l’obligation des normes d’évolution des comptes publics. En application du 4 ^ème alinéa de l’article 47 de la Constitution et de l’article 45 de la LOLF, le gouvernement exécuterait ce budget non voté par le Parlement et censuré par douzièmes provisoires. De plus, si la LFSS était annulée pour les mêmes motifs, le déficit pourrait paradoxalement être accru si cette dernière comportait des mesures de réduction de dépenses ou d’augmentation des recettes. Dans l’état actuel de nos institutions, une telle censure est tout simplement inenvisageable.

De surcroît, le dispositif n’a de cohérence que si la saisine du Conseil constitutionnel pour examiner la conformité d’une part, des lois-cadres de programmation des finances publiques ^[28] , et, d’autre part, des lois de finances aux plafonds de niveaux de dépenses et de plancher de mesures nouvelles en recettes posées par la LCPFP en vigueur n’est plus seulement subordonné à la décision, politique, de l’opposition parlementaire, mais deviendrait automatique, comme pour les lois organiques.

Ce rôle accru du Conseil constitutionnel pose deux questions connexes qui dépassent le cadre de cette note. La première est celle de sa légitimité, compte-tenu de sa composition actuelle. Cette nouvelle fonction du juge constitutionnel supposerait au préalable la réforme de sa composition afin de renforcer sa juridicisation. Cependant, la deuxième difficulté a trait justement à celle de sa compétence pour apprécier une sincérité budgétaire ayant une nouvelle dimension. D’où la proposition de création d’une instance indépendante ad hoc.

d) Vers le gouvernement des experts ?

Outre le renforcement de l’intervention de la Cour des comptes, afin de «  jouer un rôle fort utile de prévention des dérapages et d’alerte  », le rapport Camdessus propose qu’une nouvelle instance puisse garantir la qualité et la sincérité de l’information fournie en appui des délibérations budgétaires afin notamment «  d’éclairer la prise en compte des éléments conjoncturels fluctuants pour vérifier le respect de la trajectoire de retour à l’équilibre  » qui rendrait un avis public sur la pertinence des prévisions des projets de loi-cadre de programmation des finances publiques mais également sur «  tout projet de loi financière  », et exprimerait un avis sur la conformité et la crédibilité de ces textes et des efforts envisagés pour respecter la trajectoire retenue afin de parvenir à l’équilibre. Plus explicite, la lettre adressée au Premier ministre par Michel Camdessus évoque «  un comité d’experts indépendants  » pour «  éclairer le Conseil constitutionnel lorsque celui-ci serait saisi  » compte-tenu du «  contexte rendu difficile du fait de la complexité de l’évaluation  ».

Ainsi ce ne serait pas in fine le Conseil constitutionnel qui serait le juge suprême de l’équilibre des finances publiques mais bien ceux qui auront défini «  l’équilibre des finances publiques  ». Ni les politiques, ni les parlementaires, ni les juges constitutionnels, mais les experts et les économistes sont invités ainsi à prendre en main le pilotage des finances publiques ^[29] . La délégation du pouvoir budgétaire à ce comité des sages suscite des réticences ^[30] et nécessite donc un débat approfondi.

3 – LE RESTE DES PROPOSITIONS PARTICIPENT DE L’INCOHERENCE ET DE L’INEFFECTIVITE FACE AUX DEFICITS PUBLICS

3.1 – Une meilleure lisibilité du calendrier budgétaire

Le rapport Camdessus propose une meilleure association du Parlement à l’élaboration des programmes de stabilité. Nonobstant les réserves sur le périmètre, cette intention mérite d’être approuvée. Le Gouvernement a ainsi fait une déclaration suivie d’un vote (lequel n’engage pas sa responsabilité en application de l’article 50–1 de la Constitution) en janvier 2010 et pourrait également utiliser l’article 34–1 qui permet le vote de résolution, qui permet une expression distincte de chaque assemblée. Le rapport évoque également comme autres pistes soit le vote d’une loi spécifique ^[31] , soit l’actualisation du rapport annexé à la loi-cadre.

Soumettre au vote du Parlement nos engagements vis-à-vis des partenaires européens ne peut qu’améliorer la lisibilité du débat budgétaire et renforcer le contenu et l’intérêt du débat d’orientation budgétaire, qui est organisé traditionnellement en juin mais, par définition, est dépourvu de vote. La présentation du pacte de stabilité devant le Parlement serait démocratiquement opportun, le gouvernement engageant actuellement la France devant ses partenaires européens sans mandat explicite de son Parlement. Mais cette réforme ne nécessite aucune révision de la Constitution ^[32] .

3.2 – Le monopole des dispositions fiscales pour les lois de finances

De manière elliptique, le rapport Camdessus reprend une proposition des président et rapporteur général de la commission des finances du Sénat, conférant une compétence exclusive aux lois financières en matière de prélèvements obligatoires bien qu’il note que cette mesure risque d’introduire «  une rigidité pour la discussion par le Parlement de réformes d’ampleur  ».

Sur la méthode, il est surprenant de constater qu’une circulaire du 4 juin 2010 du Premier ministre demande déjà, dans l’attente de cette révision constitutionnelle, aux ministres «  de ne plus insérer de dispositions fiscales ou qui affectent les recettes de la sécurité sociale dans les projets de lois ordinaires ; ces dispositions s’appliquent à tous les projets de lois n’ayant pas encore été déposés ; pour les textes déjà déposés et les propositions de loi qui n’ont pas encore été examinés par la commission compétente de la première assemblée saisie, de présenter des amendements tendant à la suppression des dispositions de cette nature et d’opposer un avis négatif du Gouvernement à tout amendement qui tendrait à en introduire  ».

Cette circulaire constitue un revirement de la position de la majorité comme du gouvernement. Sur le fond, la compétence exclusive de la loi de finances pour les dispositions fiscales devrait conduire à une restriction supplémentaire du droit d’amendement et d’initiative parlementaires, lesquels sont déjà fortement encadrés par l’article 40 de la Constitution. Elle viderait de leur substance bon nombre de propositions de lois qui contiennent de nombreuses dispositions fiscales. Reprenant une proposition avancée par le Conseil des impôts en 2003 ^[33] , cette circulaire restreint l’initiative parlementaire, renforce le rôle du ministère des Finances et des commissions des Finances, apparaît enfin incohérente et inapplicable, pour plusieurs raisons.

- Réserver les « dispositions fiscales » aux seules lois de finances porterait au droit d’initiative parlementaire une limitation comparable à celle de l’article 40 de la Constitution. La circulaire est au demeurant certainement anticonstitutionnelle ^[34]  : elle méconnait en effet l’article 34 de la Constitution qui confie à la loi la détermination de «  l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature  », et qui distingue les lois ordinaires des lois de finances qui «  déterminent les ressources et les charges de l’Etat  ». Elle méconnaît aussi la réalité de la pratique parlementaire depuis 1958.

- Ce monopole conduirait ensuite au renforcement du rôle de la commission des Finances et de Bercy. La Constitution de 1958 avait essayé d’endiguer le pouvoir tentaculaire des commissions des Finances des IIIème et IVème République sans véritablement y parvenir. Cette règle installerait une forme de hiérarchie entre les textes financiers et les autres textes législatifs, avec des conséquences pour les commissions compétentes ^[35] . L’autre risque est la multiplication des collectifs budgétaires tout au long de l’année, et donc d’une révision et d’une instabilité permanentes de la loi de finances ^[36] . Par ailleurs, la circulaire peut conduire à confier dans les faits l’ensemble de la stratégie parlementaire au ministère des Finances, et lui conférerait un droit de regard sur la conception de l’ensemble des textes préparés par les autres ministères.

- La circulaire propose enfin un dispositif incohérent et peu crédible. L’incohérence s’apprécie au regard de l’objectif. L’objectif recherché par le Gouvernement est, dans le cadre de la lutte contre les déficits, de mettre fin à la dispersion des supports juridiques et mettre ainsi fin au «  contournement des procédures budgétaire et à l’insuffisante protection des recettes fiscales et sociales  ». Cet objectif pourrait à la rigueur justifier une réflexion sur l’instauration d’un monopole pour les «  dépenses fiscales  », telles qu’elles sont définies par le projet de budget ^[37] . Or, la circulaire utilise le terme, beaucoup plus large et plus vague, de «  dispositions fiscales ou qui affectent les recettes de la sécurité sociale dans les projets de loi ordinaires  ». Ce ne sont donc pas seulement les pertes de recettes et les dépenses fiscales qui sont concernées mais également toute modification d’une mesure fiscale de même que toute création d’une nouvelle taxe fiscale. La faible crédibilité s’apprécie quant à elle au regard de la pratique. La circulaire Gouvernementale serait plus vraisemblable si le Gouvernement avait montré l’exemple. C’est ainsi que, récemment, la loi de modernisation de l’agriculture a instauré, à son article 13 une «  taxe sur la cession à titre onéreux de terrains nus rendus constructibles  » ou que la réforme des chambres consulaires a créé une « taxe pour frais de chambres » dans son article 7ter, et que, le jour de publication de la circulaire, l’Assemblée nationale adoptait un article 12 du projet de loi portant nouvelle organisation du marché de l’électricité, qui créé une « taxe communale sur la consommation finale d’électricité ». Il sera intéressant de relever si le gouvernement va supprimer ces dispositions fiscales en application de la circulaire du 4 juin avant la promulgation de ces textes. On peut en douter.

La gouvernance des finances publiques doit être améliorée, certes, mais avec … rigueur.

La normativité envisagée pour l’encadrement des déficits, et ses conséquences juridiques majeures en cas de non-respect, à savoir l’annulation du budget, requièrent davantage de garanties et de précisions. La concertation préalable au processus de révision parlementaire doit apporter des réponses aux questions soulevées par le rapport Camdessus. Les propositions du Président de la République, peu expertisée en réalité, s’inscrivent au final dans une nouvelle conception de la gouvernance financière et même publique, caractérisée par deux éléments majeurs. D’abord, la surveillance mutuelle des politiques budgétaires entre partenaires européens, qui suscite de fortes réticences et plaide en faveur d’une approbation préalable par les parlements nationaux de la présentation des projets de budgets à Bruxelles. Ensuite, la logique holistique de la nouvelle gouvernance financière publique qui englobe non seulement les dépenses de l’Etat et de ses 655 « opérateurs » mais également les dépenses locales et les dépenses sociales nonobstant les principes d’autonomie locale et d’autonomie des partenaires sociaux.

Cette gouvernance financière est désormais directement pilotée par la Présidence de la République. Etat, collectivités locales, institutions sociales, autrefois acteurs indépendants du système financier public, seraient intégrés, grâce à la notion d’équilibre des comptes publics, dans les mêmes normes et contraintes financières.

Une révolution culturelle en somme, pour laquelle la révision de la Constitution en apparence centrée sur les comptes de l’Etat, sert sans doute de paravent à une nouvelle forme de concentration des pouvoirs.

1. « Réaliser l’objectif constitutionnel d’équilibre des finances publiques », disponible sur www.gouvernement.fr ↑

2. Paul-Henri du Limbert dans le Figaro, 21 mai 2010 « s’opposer la révision constitutionnelle sera interprété comme une volonté de proclamer haut et fort son attachement au laxisme budgétaire ». ↑

3. La Commission a en effet demandé que les grandes lignes des budgets nationaux lui soient présentées au printemps. Ils seraient ensuite soumis au Conseil européen des ministres des Finances. Ce n’est qu’après ce double contrôle que les projets de budget seraient examinés par les parlements nationaux. Et, en cas de non-respect des critères, Bruxelles proposerait de supprimer les aides européennes. ↑

4. Les mêmes dispositions sont prévues pour l’article 47–1 de la Constitution et la loi de financement de la sécurité sociale. ↑

5. La distinction section de fonctionnement – section d’investissement est définie dans une annexe du projet de loi de finances. ↑

6. Elle entendait compléter l’article 34 de la Constitution, définissant la compétence du législateur, en introduisant une règle de fond selon laquelle : « les lois de finances de l’année garantissent l’équilibre budgétaire de l’Etat. Elles ne peuvent autoriser un déficit supérieur au montant des dépenses d’investissement. Elles déterminent les ressources et les charges de l’Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». ↑

7. Elles excluent ainsi la recherche ou l’enseignement supérieur ou l’éducation. ↑

8. Débats Assemblée nationale 17 janvier 2008, page 286. ↑

9. Débats Assemblée nationale, 27 mai 2008, page 2538. ↑

10. « Il faut mettre les Français en face des réalités », BFM, site web, 28 juin 2010. ↑

11. L’article 67 de la LOLF en abrogeant, à compter du 1 ^er janvier 2005, l’article premier de l’ordonnance du 2 janvier 1959 a limité les lois de programme aux seules « lois de programme de caractère économique et financier », prévues par l’avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution. ↑

12. Rapport n°278 du 9 février 2010. ↑

13. Pour Jean-Paul Fitoussi (Moneyweek, le 14 janvier 2010): « L’économiste libéral Milton Friedman l’avait proposée dès les années 70 et les Etats qui ont exploré cette piste en ont tous conclu qu’ils avaient assez de contraintes pour ne pas en rajouter ! Lorsque la société est en souffrance, les Etats ont au contraire plus que jamais besoin de marges de manoeuvres. On fait trop de cas des déficits et de la dette. Le feu, c’est le chômage » ↑

14. Rapport n°1155 du 9 octobre 2008 ↑

15. « Pour être effectivement appliquée, une règle d’équilibre doit également avoir une valeur constitutionnelle ou organique. En effet, dans le cas contraire les Gouvernements successifs auront toujours d’excellentes raisons pour s’en émanciper au moment présent. La Constitution ou la loi organique ne devrait pas fixer elle-même l’objectif de solde public à moyen terme. En effet, un tel objectif est nécessairement politique. En revanche, elle devrait prévoir des règles, comme par exemple les règles ci-avant, afin que le Conseil constitutionnel puisse vérifier que les grands équilibres prévus par les lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale sont bien compatibles avec l’objectif fixé ». ↑

16. L’article 109, 3 ^ème , dispose ainsi que « La Fédération et les Länder peuvent prévoir des règles tendant à prendre en compte de façon symétrique en période de croissance et de récession les effets d’une évolution anormale de la conjoncture ainsi que des règles exceptionnelles en cas de catastrophe naturelle ou de situations exceptionnelles d’urgence qui échappent au contrôle de l’État et qui compromettent considérablement les finances publiques ». ↑

17. Et alors que la révision du 23 juillet 2008 n’a été acquise qu’à deux voix de majorité. ↑

18. Lettre de Michel Camdessus adressé au Premier ministre en date du 23 juin et annexée au rapport. ↑

19. Jérôme Cahuzac : « Pourquoi inscrire dans la Constitution ce qui est déjà dans la loi et que l’on ne parvient pas à respecter ? »La Tribune, 21 mai 2010. ↑

20. « La constitutionnalisation de la programmation pluriannuelle des finances publiques », Michel Bouvier, Les Petites Affiches, « Une nouvelle Constitution ? », 19 décembre 2008. ↑

21. Décisions 2002–460 DC, 22 août 2002 et 2002–461 DC, 29 août 2002. ↑

22. Pour Olivier Garnier et Jean Pisani-Ferry, le solde structurel « est entaché de larges incertitudes et sujet à d’importantes révisions au cours du temps, ce qui rend son utilisation inadaptée à une règle de rang constitutionnel » ; « Pour une règle budgétaire organique », Les Echos, 26 mai 2010. Par ailleurs, le pré-rapport Camdessus ne recense pas moins de dix critères. ↑

23. Note n°194, septembre 2010. ↑

24. Dans la note précitée, le Centre d’analyse stratégique considère que « la simplicité du calcul des objectifs dans le cadre d’une règle plancher/plafond (…) peut cependant créer l’illusion d’un contrôle effectif du déficit hors recettes et dépenses discrétionnaires par le respect de la lettre d’une loi-cadre. Tout gouvernement est en effet invariablement soumis à diverses pressions s’exerçant à court terme. Il pourrait alors employer des moyens de contournement, comme des prévisions optimistes en début de législature afin de se ménager une certaine marge de manoeuvre, lui permettant en pratique de ne pas en respecter l’esprit. Tout dépendrait dans ce cas de la capacité du Conseil constitutionnel à censurer par avance des hypothèses de croissance trop favorables ». ↑

25. Rapport d’information de la commission des finances du Sénat sur le débat d’orientation des finances publiques pour 2011, n°616, 6 juillet 2010. ↑

26. Rapport précité. ↑

27. Le Monde, 2 juin 2010. ↑

28. Le rapport Camdessus estime que le Conseil constitutionnel devrait vérifier, d’une part, qu’elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques, et éventuellement sur la trajectoire vers la cible d’équilibre fixé par le législateur. ↑

29. Voir par exemple « Comment contrôler les déficits budgétaires ? », Jean Tirole, Le Monde, 29 mai 2010, qui propose un comité budgétaire indépendant pour « émettre publiquement un avis (….) sur la réalité et la comptabilisation des déficits ». ↑

30. Ainsi, la commission des finances du Sénat (rapport n°616 du 30 juin 2010) se déclare « sceptique » sur l’intérêt de ce groupe d’expert et se considère comme bien équipée en expertise et dotée d’une « légitimité beaucoup plus indiscutable ». ↑

31. Le rapport évoque une loi « comportant un article unique prévoyant l’approbation d’un projet de programme de stabilité laissant au Parlement toute latitude pour amender ce projet et peser ainsi sur le programme de stabilité », mais si ce dernier est considéré comme un accord international, la loi ne relèverait pas de l’article 34 mais de l’article 53 de la Constitution et ne pourrait dans ce cas faire l’objet d’aucun amendement. ↑

32. « Aucune réforme constitutionnelle n’est nécessaire pour assurer ainsi plus de transparence et de cohérence entre nos engagements communautaires et notre politique budgétaire » note ainsi le président de la commission des Finances de l’Assemblée nationale, qui pointe cependant les réticences du Gouvernement à présenter un document comportant « une augmentation de 2 points de PIB des prélèvements obligatoires soit 40 milliards d’impôts supplémentaires d’ici 2013 », La Tribune, 21 mai 2010. ↑

33. Rapport sur la fiscalité dérogatoire. ↑

34. Comme le reconnaît implicitement le rapporteur général du budget à l’Assemblée nationale, M. Gilles Carrez lors du débat de la commission des finances du 30 juin 2010 : « la circulaire du Premier ministre exige elle aussi une réforme de la Constitution afin de bénéficier d’une assise juridique suffisante ». ↑

35. « Au delà de ceux dont la nature financière est prédominante, bon nombre de textes comportent des incidences financières ou touchent à la fois à l’économie, aux finances de l’Etat et à d’autres domaines énoncés à l’article 34 de la Constitution. Si la commission des finances devait être saisie au fond de tous ces textes, elle concentrerait presque tout le travail législatif (….) et il est permis de se demander si elle ne finirait pas par supplanter l’assemblée dont elle émane » « Les commissions des finances des assemblées parlementaires en France : origine, évolutions et enjeux », in Irène Bouhadana, LGDJ, 2006, p.118. ↑

36. « Contribution à l’étude des pouvoirs budgétaires du Parlement en France ; éclairage historique et perspectives d’évolution », Aurélien Baudu, Dalloz, 2010, p. 381. ↑

37. Projet de loi de finances pour 2010 ; Evaluation des voies et moyens, tome II, dépenses fiscales, pages 9–10. ↑