Législatives : quelle dose de proportionnelle ?
Dose homéopathique ou remède de cheval ? La proportionnelle est avant tout affaire de posologie. C’est que la modification du mode de scrutin pour les élections législatives – promesse de campagne d’Emmanuel Macron, au cœur de la révision constitutionnelle en cours de finalisation – est convoquée comme un remède. Elixir à une démocratie qui fonctionnerait mal, le scrutin majoritaire privant certaines forces politiques d’une représentation au Parlement à la hauteur de leur poids dans les urnes.
Emmanuel Macron partage ce diagnostic. Lors d’un discours à Strasbourg, le 4 octobre 2016, à quelques semaines de sa déclaration de candidature à la présidentielle, il en avait fait l’une des causes de la « crise d’adhésion à la politique » avant de se dire favorable à « avancer sur la proportionnalité ». Cette question avait ensuite fait partie de l’accord d’alliance avec François Bayrou pendant la campagne. Le patron du MoDem souhaite qu’un quart des élus soient élus selon ce mode de scrutin. Le président de la République s’est, quant à lui, bien gardé d’avancer le moindre chiffre.
Un rapport du think tank de centre gauche Terra Nova publié lundi 19 mars, que Le Monde dévoile en exclusivité, invite à ne pas se tromper sur la prescription. Pour bien traiter ces maux de la démocratie, plusieurs conditions doivent être réunies. Afin de le démontrer, le document simule, à partir des résultats des trois dernières élections législatives (2007, 2012, 2017), l’impact d’une élection de 25, 50 et 75 % des députés à la proportionnelle. L’hypothèse à 15 % a également été testée avec le scrutin de 2017.
Les auteurs de ce travail en ont tiré un enseignement majeur : « En dessous de 25 %, la réforme serait symbolique », est-il écrit. Cette conclusion offre un éclairage singulier alors que la première copie dévoilée par Edouard Philippe prévoit une « dose » inférieure, entre 10 % et 25 %. Après réduction d’un tiers du nombre de parlementaires, autre promesse au cœur de la réforme des institutions qui doit porter de 577 à 400 le nombre de députés, entre 40 et 100 d’entre eux seraient élus selon le nouveau mode de scrutin.
Si cette fourchette est insuffisante selon Terra Nova, c’est qu’à faible dose, dans certaines configurations, l’introduction de la proportionnelle aurait un impact très limité sur la composition de l’Assemblée. Rappelons d’abord qu’une partie des sièges restera distribuée comme aujourd’hui, aux gagnants des élections au scrutin majoritaire. Ensuite, cela se corse : plusieurs méthodes existent pour distribuer aux partis les sièges à la proportionnelle. « C’est à cela aussi qu’il faudra être attentif pour analyser la réforme du gouvernement », note Thierry Pech, directeur général du think tank.
Terra Nova a testé trois méthodes de distribution. Une première, la plus intuitive, serait de se fier au score de chaque parti au premier tour des législatives (méthode dite « additive »). Or le rapport révèle que, dans un scénario avec 15 % de proportionnelle (60 députés), le recours à cette méthode ne modifierait que de manière marginale la composition de l’Assemblée nationale. Avec une telle dose, le FN et Debout la France, qui avaient en 2017 recueilli près de 15 % des voix lors du premier tour, n’auraient obtenu qu’environ 4 % des sièges à l’Assemblée. Une représentation qui demeure très éloignée de leur poids électoral réel.Ces travaux soulignent cependant que c’est le contexte actuel d’un très fort morcellement du paysage politique qui modifie l’impact de la proportionnelle. « L’instabilité politique naît bien moins du mode de scrutin que de la structure de la compétition politique »,analyse Thierry Pech. Ainsi, avec une dose à 75 %, il aurait été plus compliqué pour le PS en 2012 d’avoir la majorité absolue, même avec l’appui de ses alliés écologistes, de même que pour LRM et le MoDem en 2017. Cependant, une élection de 50 % de députés à la proportionnelle, répartis selon la méthode additive, aurait permis, quoique de justesse, à ces deux forces d’avoir la majorité à l’Assemblée avec leurs alliés (209 sièges pour le PS en 2012, 202 pour LRM en 2017). L’argument des détracteurs de la proportionnelle tombe totalement dans le cas d’un taux à 25 %, avec une répartition des sièges à la méthode additive, qui aurait permis à ces deux formations d’avoir la majorité même sans leurs alliés.
« Plus la dose est basse, plus il faut aller vers une méthode dite compensatoire », plaide M. Pech. Cette deuxième méthode exclut de la répartition les partis qui ont déjà obtenu plus de sièges au scrutin majoritaire que ce qu’ils auraient avec une répartition à la proportionnelle intégrale. Cette option est la plus favorable aux forces minoritaires. Avec une dose de 15 %, le Front national de 2017 compterait cette fois 31 élus à l’Assemblée nationale (7,75 % des sièges) contre 8 actuellement. Un nombre significatif quoique en deça de son score de 1986, quand l’Assemblée avait été élue à la proportionnelle intégrale et que le FN avait obtenu 35 députés. Un nombre suffisant cependant pour constituer un groupe politique au Palais Bourbon, ce que les députés d’extrême droite ne sont pas en mesure de faire aujourd’hui.
Ce scénario a ses détracteurs qui craignent une trop forte présence des extrêmes à l’Assemblée. « Est-ce que le problème n’est pas plutôt d’avoir un parti qui fait presque 15 % au premier tour et qui n’a que 2 députés, comme en 2012 ?, questionne Thierry Pech. On l’a vu en 1986 : cela n’empêche pas nécessairement la formation d’une majorité, et cela ne perturbe pas le fonctionnement de l’Assemblée nationale. » Terra Nova fait d’une meilleure représentation l’un des facteurs de retour de la participation des électeurs. « Avec une part de proportionnelle, votre voix a de la valeur », insiste M. Pech. Selon lui, la méthode la plus juste serait toutefois un troisième mode de calcul, intermédiaire, imaginé par le think tank. Celui-ci propose de distribuer les sièges entre chaque parti en fonction des voix qui se sont portées sur leurs candidats perdants. Avec 15 % de proportionnelle, le FN aurait, avec ce calcul, gagné 21 sièges en 2017, contre 8 aujourd’hui.
Les travaux de Terra Nova viennent par ailleurs battre en brèche le principal argument des opposants à la proportionnelle. La droite mais aussi, de plus en plus ces dernières semaines, certains élus de La République en marche redoutent qu’elle empêche la formation d’une majorité claire à l’Assemblée. Pour le think tank, le lien entre ces deux faits n’est pas arithmétique. Selon les calculs du rapport, l’introduction d’une très forte dose (75 %) de proportionnelle en 2007, n’aurait pas empêché la droite et ses alliés d’avoir la quasi-majorité absolue des sièges dans une Assemblée nationale à 400 députés.
Ces travaux soulignent cependant que c’est le contexte actuel d’un très fort morcellement du paysage politique qui modifie l’impact de la proportionnelle. « L’instabilité politique naît bien moins du mode de scrutin que de la structure de la compétition politique »,analyse Thierry Pech. Ainsi, avec une dose à 75 %, il aurait été plus compliqué pour le PS en 2012 d’avoir la majorité absolue, même avec l’appui de ses alliés écologistes, de même que pour LRM et le MoDem en 2017. Cependant, une élection de 50 % de députés à la proportionnelle, répartis selon la méthode additive, aurait permis, quoique de justesse, à ces deux forces d’avoir la majorité à l’Assemblée avec leurs alliés (209 sièges pour le PS en 2012, 202 pour LRM en 2017). L’argument des détracteurs de la proportionnelle tombe totalement dans le cas d’un taux à 25 %, avec une répartition des sièges à la méthode additive, qui aurait permis à ces deux formations d’avoir la majorité même sans leurs alliés.
C’est à la lueur de tous ces critères que l’on pourra lire les véritables intentions du gouvernement. Une faible dose avec une méthode dite additive ne bousculerait que peu les équilibres actuels. Quant à savoir si une plus forte dose dans le passé n’aurait pas empêché la formation de majorité, « on ne peut pas lire dans le passé ce qui se passera demain », prévient toutefois Jean-François Laslier, directeur de recherche en économie au CNRS et coauteur de ce rapport. Or la tectonique des plaques politiques a fortement bousculé les anciens équilibres depuis plusieurs années. Ceux qui trancheront sur la « dose » de proportionnelle auront en tête ce paramètre, autant que les réserves de la droite sur ce mode de scrutin, que l’exécutif doit rallier à sa cause pour faire adopter la révision constitutionnelle.
Pour obtenir ses résultats, Terra Nova a réalisé un redécoupage hypothétique de la carte électorale afin de prendre en compte la réduction du nombre de parlementaires et de l’introduction de différentes doses de proportionnelles. Pour cela, il a assemblé des circonscriptions. Les résultats des scrutins passés ont été ensuite projetés sur ce nouveau découpage. Par souci de simplification, ni les collectivités d’outre-mer (Mayotte, Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna) ni les Français de l’étranger n’ont été pris en compte. Le mode de scrutin induisant des comportements et des stratégies différentes de la part des partis et des électeurs, on ne peut pas déduire que les scénarios évoqués se seraient exactement réalisés. La répartition des sièges en 2017 a par ailleurs été réalisée en tenant compte des jeux d’alliance traditionnels, qui sont néanmoins traversés par de profondes transformations, une partie des centristes et des élus écologistes s’alliant aujourd’hui avec La République en marche.
Manon Rescan