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Note

Souhaiter à l’Union européenne une adhésion à la CEDH?

La négociation du traité d’adhésion de l’Union à la Convention européenne des droits de l’Homme (CEDH), lancée au printemps dernier, doit garantir la cohérence du système européen de protection des droits fondamentaux. Elle doit également intégrer une dimension constitutionnelle, en rapprochant le statut de l’Union de celui de ses États membres. Selon Patrick Dollat, maître de conférences à l’IEP de Strasbourg, ces enjeux majeurs méritent toute l’attention des citoyens, des organisations politiques et des médias nationaux : il en va de la protection des droits fondamentaux et de l’intégration de l’Union.
Par
  • Patrick Dollat
Publié le 

SYNTHESE

La protection des droits fondamentaux et l’État de droit font partie des valeurs fondamentales garanties par les traités européens. À ce titre, l’un des événements politiques et juridiques du printemps dernier a été le lancement de la négociation du traité d’adhésion de l’Union à la Convention européenne des droits de l’Homme (CEDH) prévu à l’article 6, §2 du traité sur l’Union européenne (TUE). Cette adhésion présente plusieurs intérêts majeurs pour le justiciable : contrôler que les actes adoptés par l’Union européenne respectent pleinement la CEDH et assurer la cohérence du système européen de protection des droits fondamentaux dont l’ordonnancement contentieux repose désormais sur trois piliers : les cours nationales, la Cour européenne des droits de l’Homme et la Cour de justice de l’Union européenne. Le traité d’adhésion revêt ainsi une dimension constitutionnelle, en contribuant à rapprocher le statut de l’Union de celui de ses États membres. Aussi, le silence qui entoure les négociations s’avère troublant. Il convient de le rompre.

Pour la présidence espagnole du Conseil du premier semestre 2010, l’engagement des négociations du traité d’adhésion constituait une priorité : elle a atteint son but. Le 17 mars 2010, la Commission a proposé des directives de négociation en vue de l’adhésion de l’UE à la CEDH . Un mois plus tard, le 19 mai 2010, le Parlement européen a adopté une résolution sur les aspects institutionnels de l’adhésion de l’Union à la CEDH . De son côté, le 28 mai 2010, le Comité des ministres du Conseil de l’Europe a donné au Comité directeur pour les droits de l’Homme un mandat occasionnel afin d’élaborer avec l’UE l’instrument juridique requis en vue de l’adhésion de l’UE à la CEDH . Enfin, le Conseil Justice et affaires intérieures du 4 juin 2010 est parvenu à un accord politique sur la version anglaise du mandat de négociation confié à la Commission. Une étape décisive a ainsi été franchie en vue de l’adhésion de l’UE à la CEDH, mais les obstacles restent encore nombreux.

L’adoption du mandat de négociation est un acte d’une portée politique déterminante ; il est cependant resté inaperçu pour la plupart des citoyens. Cette discrétion est d’autant plus gênante que l’adhésion soulève de nombreuses interrogations pour les juristes  et pourrait être différée sine die  … Les difficultés restent nombreuses et la fixation d’une date d’adhésion s’avère prématurée.

Dans son « projet de liste de questions à débattre concernant l’adhésion de l’Union européenne à la CEDH » adopté le 7 juillet 2010 , le groupe de travail informel du Comité directeur pour les droits de l’Homme a recensé pas moins de 25 points portant notamment sur la portée de l’adhésion, l’adhésion aux protocoles additionnels, les réserves ; les amendements aux dispositions substantielles de la CEDH et à d’autres instruments ; la modification de la procédure devant la Cour (interprétation du concept de nationalité, participation de l’UE aux procédures et recevabilité des recours devant la Cour EDH…) ; les questions institutionnelles relatives au statut du juge élu au titre de l’UE, à la participation du Parlement européen à son élection ou encore à celle de l’UE au Comité des ministres ; la procédure de ratification… Il n’est pas pour autant concevable que des difficultés résultant de la coexistence de la CEDH et de la Charte des droits fondamentaux de l’Union (CDFU) ainsi que de l’ordonnancement des mécanismes européens de contrôle juridictionnel puissent paralyser l’adoption du traité d’adhésion.

Cet échec nuirait à la protection des droits fondamentaux et à l’intégration de l’Union définie comme une « Fédération d’États souverains et de citoyens ». Les responsabilités des négociateurs du traité d’adhésion sont d’autant plus grandes. Elles méritent d’être précisées.

NOTE



La rapidité d’adoption du mandat de négociation du traité d’adhésion de l’UE à la CEDH a pu surprendre au regard de la complexité des questions posées et de l’importance des enjeux : extension du droit de recours des justiciables européens, renforcement de la dimension constitutionnelle de l’Union européenne, respect du monopole d’interprétation et d’appréciation de la légalité des actes de l’Union par sa Cour de justice (CJUE), notamment en matière de partage des compétences entre l’Union et ses États membres. Ces questions complexes ne sont pas tranchées, les solutions juridiques restent à dégager alors que, conformément à l’article 218, §8 du traité sur le fonctionnement de l’Union (TFUE), l’unanimité est requise au Conseil, tout au long de la procédure d’adoption, que la conclusion doit préalablement faire l’objet d’un vote d’approbation du Parlement européen et que, in fine, le traité d’adhésion devra encore être ratifié par les 47 États membres du Conseil de l’Europe.

L’originalité de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme (CEDH) réside dans la justiciabilité directe des droits qu’elle reconnaît. Après avoir énoncé de manière exhaustive les droits protégés mis en œuvre quotidiennement par l’ensemble des juridictions de droit commun des États signataires, la Convention définit une procédure juridictionnelle efficace pour en garantir l’application. Le non-respect de la CEDH et de ses protocoles peut être sanctionné par la Cour EDH de Strasbourg, non seulement à la suite d’une requête étatique, mais également en réponse à une requête individuelle, une fois que les voies de recours internes ont été épuisées. Ce droit est devenu une voie de recours cruciale pour les justiciables européens. Le nombre des requêtes individuelles enregistrées devant la Cour était de 101 en 1957 et de 404 en 1981, date de la reconnaissance par la France du droit de requête individuelle, ce nombre s’est élevé à 2 037 en 1993, 4 750 en 1997, 34 546 en 2002 et 49 850 en 2008… Ce succès comporte d’ailleurs ses limites : au 31 décembre 2008, le nombre des affaires en stock était de 97 300, soit une augmentation de 23% sur un an  et la promesse de 5 ans de délai en moyenne. Certes, l’entrée en vigueur du protocole n°14, le 1er juin 1010, contribue à réduire les délais de procédure, mais l’engorgement actuel de la Cour de Strasbourg ne plaide pas spontanément en faveur de l’introduction de nouvelles voies de recours individuel ouvertes à l’encontre des actes des institutions de l’Union… Les négociateurs sont évidemment conscients de cette réalité contentieuse regrettable. Pour autant, le traité d’adhésion de l’Union à la CEDH doit répondre à au moins deux autres défis majeurs : garantir la cohérence du système européen de protection des droits fondamentaux (1) et intégrer la dimension constitutionnelle de l’adhésion de l’Union définie comme une Fédération d’États souverains et de citoyens (2). Dans ce but, plusieurs recommandations méritent d’être formulées, dans le cadre des négociations en cours, afin de soutenir la mobilisation politique des militants européens (3).

 
1 – GARANTIR LA COHERENCE DU SYSTEME EUROPEEN DE PROTECTION DES DROITS FONDAMENTAUX

L’adhésion de l’Union à la CEDH renforcera la cohérence de ce système en garantissant, d’une part, la symétrie des obligations auxquelles sont assujetties les États membres et l’Union au regard de la CEDH et en réduisant, d’autre part, les risques de divergences jurisprudentielles entre les Cours de Strasbourg et de Luxembourg. 
 

1.1 – LA MISE EN COHERENCE DES OBLIGATIONS DE L’UNION ET DES ÉTATS MEMBRES
 

Aujourd’hui, les 47 États membres du Conseil de l’Europe sont tenus de ratifier la CEDH et de reconnaître la compétence pleine et entière de la Cour EDH qui se distingue ainsi par son caractère juridictionnel supranational. Au fil des années, la Cour EDH s’est même appuyée sur sa compétence unique pour s’imposer comme un acteur de premier plan dans le domaine de la protection des droits fondamentaux, capable d’influencer et de faire évoluer l’application du droit dans tous les États membres. Les États membres peuvent ainsi voir leur responsabilité établie, devant la Cour EDH, lors de la mise en œuvre des actes de l’Union dans leur ordre juridique interne. En revanche, l’Union, en tant que personne morale distincte de ses États membres, ne peut pas encore voir sa responsabilité recherchée devant la Cour EDH ; elle ne peut pas non plus apparaître comme partie défenderesse ou plaignante devant cette Cour.

Faute de pouvoir rechercher la responsabilité de l’Union devant la Cour EDH, les plaignants ont bien tenté d’établir la responsabilité des États membres pris in solidum mais ils n’ont pas abouti. Le 10 mars 2004, dans sa décision sur la recevabilité de la requête déposée par la société Senator Lines c/ Les Quinze États membres de l’Union européenne (requête n°56672/00), la Grande chambre n’a pas rejeté par principe la responsabilité collective des États membres de l’Union à l’égard des actes de ses institutions. Elle a néanmoins retenu un autre motif d’irrecevabilité en affirmant que « les faits de la présente espèce n’ont jamais été de nature à permettre à la société requérante de se dire victime d’une violation de ses droits découlant de la Convention ». La question de principe non tranchée dans l’arrêt Senator Lines a été de nouveau soulevée avec le problème de la protection juridictionnelle équivalente dans l’affaire Emesa Sugar NV c/ Pays-Bas (requête n° 62023/00) ; elle portait plus particulièrement sur les conditions d’intervention de l’avocat général devant la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) statuant sur renvoi national. Mais dans sa décision rendue le 13 janvier 2005, la Cour a déclaré la requête irrecevable dans la mesure où les procédures fiscales sont exclues du champ d’application de l’article 6, §1 CEDH. La Cour EDH a certes considéré que le système juridique communautaire offrait une protection équivalente à celle garantit par la CEDH mais, in fine, pourquoi la CJUE, en sa qualité de cour suprême de l’Union, échapperait-elle aux contraintes qui pèsent sur les cours suprêmes nationales, a priori tout aussi soucieuses des droits fondamentaux ?

L’adhésion de l’UE à la CEDH mettra fin à cette différence de traitement en rapprochant les droits et les obligations des États et de l’Union au regard de la CEDH ; elle permettra de reconnaître, devant la Cour EDH et non plus seulement devant la CJUE, la responsabilité de l’Union du fait des actes de ses institutions, ce qui aura des conséquences remarquables pour l’espace de liberté, de sécurité et de justice où la lutte contre le terrorisme a un impact sur l’exercice des libertés publiques et individuelles. À ce titre, parmi les nombreuses décisions prises par l’Union dans le cadre de la PESC, seules celles susceptibles d’un recours devant la CJUE sur le fondement de l’article 275, al. 2 TFUE, devraient ensuite pouvoir faire l’objet d’une requête éventuelle devant la Cour EDH.

De manière générale, la saisine de la Cour EDH permettra aux particuliers de contester la légalité des règlements de l’Union alors même que leurs requêtes initiales devant la CJUE ont été déclarées irrecevables. Un pas a été esquissé avec l’article 263, al. 4 TFUE, qui révise a minima l’article 230 TCE en vue d’élargir le droit de recours des particuliers à l’encontre des seuls actes réglementaires ne comportant pas de mesures d’exécution . Cette avancée est néanmoins trop limitée pour qu’on puisse s’en contenter.

Les obstacles au droit de recours individuel restent en effet importants. En particulier, la nécessité impérative d’établir un lien individuel pour les autres actes de portée générale durcit considérablement les conditions de recevabilité du recours en annulation imposées aux particuliers et elle risque de priver le justiciable d’une protection juridictionnelle effective  . Dans son arrêt du 1er avril 2004, confirmant sa jurisprudence antérieure, la Cour de justice relève qu’un « recours en annulation devant le juge communautaire ne saurait être ouvert à un particulier attaquant un acte de portée générale tel qu’un règlement ne l’individualisant pas d’une manière analogue à celle d’un destinataire, même s’il pouvait être démontré, après un examen concret par ledit juge des règles procédurales nationales, que celles-ci n’autorisent pas le particulier à introduire un recours lui permettant de mettre en cause la validité de l’acte communautaire contesté. En effet, un tel régime exigerait dans chaque cas concret que le juge communautaire examine et interprète le droit procédural national, ce qui excèderait sa compétence dans le cadre du contrôle de la légalité des actes communautaires (voir arrêt Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, précité, points 37 et 43) » . Sur le fond, la Cour refuse de procéder à une révision prétorienne du traité. En d’autres domaines, elle a pourtant su faire preuve d’une plus grande audace, d’autant que cette situation reste contestable, tant au regard de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux  que des articles 6 et 13 CEDH. L’adhésion de l’UE à la CEDH devrait, sur ce point, avoir des effets positifs. 
 

1.2 – LA MISE EN COHERENCE DES JURISPRUDENCES DE STRASBOURG ET DE LUXEMBOURG
 

En dépit des efforts des juges de Strasbourg et de Luxembourg pour mettre en cohérence leur jurisprudence, la dualité des systèmes juridiques européens n’est pas sans ambiguïtés  et peut conduire, dans certains cas, à des divergences jurisprudentielles circonscrites entre les Cours de Strasbourg  et de Luxembourg . Certes, les Cours ont volontairement rapproché leur jurisprudence  et ces divergences sont consubstantielles aux rapports entre des ordres juridiques distincts… Ces convergences jurisprudentielles ne doivent pas pour autant masquer les craintes, exprimées par les juges de Luxembourg, de voir certains juges nationaux renoncer à engager un renvoi préjudiciel pour interprétation ou appréciation de la légalité du droit de l’Union au regard de la charte des droits fondamentaux puis, après épuisement des voies de recours internes, de constater que les justiciables saisissent la Cour de Strasbourg, sur des points de droit comparables, en se fondant sur la CEDH.

L’ordonnancement de ces rapports reste donc un défi posé aux négociateurs du traité d’adhésion d’autant que, avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la CDFU a acquis la force juridique contraignante. Or, à l’instar du dialogue des juges qui prévaut entre les cours suprêmes nationales et la Cour EDH, les relations entre Luxembourg et Strasbourg reposent sur la complémentarité et non sur une hiérarchie : les arrêts de la Cour EDH jouissent d’une force seulement déclaratoire et non de l’autorité de la chose jugée. Le préjudice du plaignant est certes indemnisé mais l’ultime décision de justice résultant de l’épuisement des voies de recours interne ainsi que l’acte initialement contesté demeurent en vigueur. Pour préserver ces rapports de coopération, le respect du monopole d’interprétation et de l’autonomie procédurale de la CJUE reste une question essentielle. Or ce monopole pourrait être remis en cause si la Cour EDH pouvait être saisie avant que la CJUE ne se soit prononcée dans le cadre du renvoi préjudiciel. Une première solution, soutenue par la Commission, aurait consisté à qualifier le renvoi préjudiciel devant la CJUE de « voie de recours interne » au sens de l’article 35, §1 CEDH. Elle a été écartée au motif que le renvoi préjudiciel ne peut être qualifié de « recours » entre des parties adverses mais participe de la coopération entre les juges nationaux et communautaires. On objectera que le renvoi préjudiciel, notamment en appréciation de la légalité des actes de l’Union, relève du contentieux « objectif » ou « abstrait » qui ne suppose pas de parties adverses ; ce point étant clarifié, la qualification de « voie de recours interne » pourrait être conservée et l’article 35, §1 CEDH appliqué… Dans le respect de l’article 55 CEDH relatif à la « renonciation à d’autres modes de règlement des différends », il restera donc à prévoir des mesures procédurales garantissant l’implication préalable de la CJUE pour les affaires où elle n’a pas eu à se prononcer sur la compatibilité d’un acte de l’Union avec les droits fondamentaux. 
 

2 – INTEGRER LA DIMENSION CONSTITUTIONNELLE DU TRAITE D’ADHESION 
 

L’adhésion de l’Union à la CEDH est officiellement débattue depuis les négociations du traité d’Amsterdam. Dès l’origine, cette perspective a bénéficié du soutien du Parlement européen et de la Commission, mais elle se heurtait à l’opposition du Conseil soucieux d’encadrer l’envergure constitutionnelle des traités en vue de préserver les prérogatives des États. Afin de circonscrire juridiquement les difficultés soulevées, la Cour de justice des Communautés a rendu, le 28 mars 1996, un avis fort remarqué  selon lequel elle estimait que « si le respect des droits de l’Homme constitue (…) une condition de la légalité des actes communautaires, force est toutefois de constater que l’adhésion à la Convention entraînerait un changement substantiel du régime communautaire actuel de la protection des droits de l’Homme, en ce qu’elle comporterait l’insertion de la Communauté (à laquelle l’Union a succédé) dans un système institutionnel international distinct ainsi que l’intégration de l’ensemble des dispositions de la Convention dans l’ordre juridique communautaire », cette modification revêtant « une envergure constitutionnelle ».

Si les négociateurs des traités d’Amsterdam et de Nice n’ont pas voulu franchir ce pas, tel n’est plus le cas avec le traité de Lisbonne. L’article premier TUE reconnaît la personnalité juridique internationale de l’Union qui « se substitue et succède à la Communauté européenne ». Sans modifier les compétences de l’Union, l’adhésion de celle-ci à la CEDH confirmera la dimension constitutionnelle du projet d’intégration communautaire. Cet aspect du traité d’adhésion, même s’il suscite des polémiques, ne peut aujourd’hui être ignoré et occulté par des États soucieux de préserver leurs prérogatives. Qui peut affirmer que les « non » français et néerlandais au traité constitutionnel furent essentiellement animés par une aspiration souverainiste hostile à une Union fédéraliste ? Inscrite dans les traités, la protection des droits fondamentaux constitue l’une des premières aspirations des citoyens désireux de se reconnaître dans une Union démocratique, sociale et solidaire.

Mais le statut de l’Union européenne, en tant que partie à la CEDH, ne peut pas être le même que celui des États membres, l’Union n’étant pas un État fédéral. Son adhésion suppose donc plusieurs modifications de la Convention afin de définir les modalités de participation de l’Union à la Cour EDH, d’une part (2.1), et aux organes du Conseil de l’Europe, d’autre part (2.2). 
 

2.1 – LA PARTICIPATION INDISPENSABLE DE L’UNION A LA COUR EDH
 

Outre la question de l’autonomie procédurale de la CJUE, les problèmes soulevés par la participation de l’Union à la Cour EDH sont multiples ; ils portent sur la procédure suivie devant la Cour et sur le statut du prochain juge représentant l’Union.

Après adhésion, et sans amendement nécessaire du texte actuel de la CEDH, l’Union pourra participer à la procédure, comme toute autre partie défenderesse, dès lors qu’une requête sera déposée contre elle. Elle pourra être invitée, au même titre que les autres Parties contractantes, à présenter des observations écrites et prendre part aux audiences (art. 36, §2 CEDH). Moyennant une clause d’interprétation stipulant que le terme « ressortissants » couvre les « citoyens de l’Union », l’Union aurait pu avantageusement bénéficier du droit de tierce intervention selon des modalités restant à définir (art. 36, §1). Cette solution, qui par ricochet consacrerait la citoyenneté de l’Union, semble cependant devoir être écartée par les États membres qui redoutent toute mise en concurrence de leur citoyenneté nationale.

La participation de l’Union en tant que « partie co-défenderesse », dès lors qu’une difficulté concerne l’application du droit communautaire, semble aujourd’hui admise ; elle fut néanmoins âprement discutée car certains États membres étaient partagés, tant sur le principe que sur ses modalités de mise en œuvre. Certains doutaient de sa valeur ajoutée par rapport à un droit d’intervention de droit commun tandis que d’autres y voyaient une garantie indispensable à la préservation des spécificités du droit de l’Union en vue d’éviter que la Cour de Strasbourg ne soit amenée à apprécier la répartition des compétences entre l’Union et ses États membres, ou la portée des obligations de ces derniers au titre du droit communautaire. Quant à ses modalités de mise en œuvre, qui restent à définir, elles soulèvent de nombreuses questions. Dans quels cas mettre en œuvre le droit d’intervention ? Comment décider de le mettre en œuvre ? Quelle sera l’autorité compétente pour représenter l’Union au cours de la procédure ? Quels seront les effets sur les droits et obligations procéduraux du défendeur naturel ? Comment régler les différends entre l’Union et le défendeur naturel susceptibles de s’élever lors du déclenchement du mécanisme ou la répartition des responsabilités en cas de condamnation ?

La question de la participation et du statut à la Cour EDH d’un juge élu au titre de l’Union soulève également diverses objections portant notamment sur les caractéristiques qui distinguent l’Union d’un État. Il a été avancé que l’Union « ne possédait pas la pleine compétence souveraine, qui est l’attribut d’un État. D’un autre côté, il a également été soutenu que les CE/l’UE avaient une personnalité juridique distincte de ses États membres, que ses actions entraient dans le champ des droits de l’Homme, et que les États membres des CE/de l’UE ne disposaient plus désormais d’une compétence souveraine pleine puisqu’ils avaient transféré des compétences aux CE/à l’UE » . Conformément à l’article 20 CEDH, la Cour EDH se compose d’un nombre de juges égal à celui des Hautes parties contractantes. Ce principe présente de nombreuses garanties : représentation et expertise des différents systèmes juridiques européens ; participation de l’ensemble des Parties contractantes au système de garantie collective défini par la Convention ; légitimité reconnue des décisions de la Cour EDH. Une solution consisterait donc à admettre la présence d’un juge de l’Union à temps complet, désigné par les Etats membres, participant sur un pied d’égalité avec les autres juges dans le respect des principes d’impartialité et d’indépendance. 
 

2.2 – LA PARTICIPATION RENFORCEE DE L’UNION AUX ORGANES DU CONSEIL DE L’EUROPE
 

En l’état actuel du droit, les représentants de la Commission européenne peuvent être autorisés à participer aux réunions et aux activités du Comité des ministres mais ils ne bénéficient pas du droit de vote et sont exclus du processus décisionnel du Conseil de l’Europe. Dans la mesure où l’Union sera signataire de la CEDH, il sera logique qu’elle bénéficie du droit de vote et participe de la surveillance de l’exécution des arrêts au même titre que les autres Parties contractantes (art. 54 CEDH). Elle ne sera pas pour autant partie à la convention de Londres portant statut du Conseil de l’Europe.

Pour sa part, le Parlement européen demande que lui soit reconnu « le droit de désigner/d’envoyer un certain nombre de représentants à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe lorsqu’elle élit des juges à la Cour européenne des droits de l’Homme » . Les modalités de désignation et de participation de représentants du Parlement de Strasbourg restent à préciser (art. 22 CEDH)…

Enfin, diverses questions administratives et techniques complémentaires telles que la contribution budgétaire de l’Union, la composition du greffe de la Cour EDH ou du service de l’exécution des arrêts restent en suspens… 
 

3 – RECOMMANDATIONS JURIDIQUES ET MOBILISATION POLITIQUE 
 

Sur tous ces points, de multiples difficultés doivent être surmontées afin d’articuler efficacement l’action de la CJUE et celle de la CEDH. Elles portent, de manière générale, sur l’ensemble des révisions nécessaires de la Convention de Rome du 4 novembre 1950 ainsi que sur l’organisation de la procédure d’adhésion de l’Union à la CEDH et à ses protocoles et, de manière spécifique, sur la participation de l’Union à la Cour EDH, au Comité des ministres, voire à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe. Ces difficultés ne sauraient pour autant remettre en cause l’adhésion de l’Union à la CEDH. Dix recommandations peuvent être formulées.

-    Mettre en œuvre le protocole n°14 afin de réduire les délais de recours contentieux devant la Cour     EDH dans le respect des droits des justiciables. Les nouvelles conditions de recevabilité des     requêtes individuelles ne doivent pas contredire le droit au juge.

-    Renforcer les moyens humains et matériels de la Cour EDH afin de prendre en compte l’adhésion     de l’Union à la CEDH et de respecter les délais raisonnables de la procédure. À titre de     comparaison, le budget annuel de l’Union (142 milliards euros), pour 27 États membres, est plus de     600 fois supérieur à celui du Conseil de l’Europe et de la Cour EDH (230 millions euros) pour 47 États membres.

-    Dans le respect du caractère propre de l’Union, aligner les droits et les obligations de l’Union au     regard de la CEDH sur ceux des États membres. Ce parallélisme des statuts communautaire et     nationaux renforcera les procédures de contrôle juridictionnel des actes de l’Union, notamment des     règlements, et confirmera la dimension constitutionnelle de l’intégration européenne.

-    Assurer le monopole d’interprétation et l’autonomie procédurale de la CJUE vis-à-vis de la Cour EDH. Dans ce but, le renvoi préjudiciel pourrait être intégré parmi les « voies de recours internes » dont l’épuisement préalable constitue une condition de recevabilité des requêtes devant la Cour EDH.

-    Reconnaître le droit de tierce intervention à l’Union en introduisant une clause d’interprétation des traités stipulant que le terme « ressortissant » couvre les « citoyens de l’Union ». Cette clause conforterait le statut de l’Union définie comme une « Fédération d’États souverains et de citoyens »,

-     Adopter une définition et un champ d’application étendus de la notion de « partie co-défenderesse » applicable à l’Union afin de lui permettre de préserver la spécificité de son ordre juridique.

-    Élire un juge représentant l’Union à temps plein au sein de la Cour EDH. Son expertise garantira la bonne compréhension du système juridique communautaire et participera efficacement du dialogue entre Strasbourg et Luxembourg.

-     Reconnaître au Parlement européen le droit de désigner ses représentants à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe pour l’élection des juges à la Cour EDH.

-     Garantir la représentation de la Commission européenne au sein du Comité des ministres en vue de garantir la surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour EDH.

-    De manière générale, l’adhésion de l’Union à la CEDH renforcera utilement les liens institutionnels, juridiques et politiques entre l’Union et la grande Europe des 47, dont font partie la Russie et la Turquie. Elle pourrait préfigurer l’adhésion de l’Union à la convention de Londres portant statut du Conseil de l’Europe.

Les négociateurs devront donc se montrer audacieux et volontaires. Au cours de cette phase délicate, il reviendra aux citoyens, aux organisations politiques et aux médias nationaux de donner aux négociations toute l’attention qui leur revient, sauf à courir le risque qu’elles ne périclitent, au motif officiel des difficultés d’aboutir, mais au motif officieux du primat des États et du refus du fédéralisme européen. Cette mobilisation citoyenne évitera que l’adhésion reste une perspective sans horizon. 

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