Terra Nova propose un RIC d’initiative citoyenne sans risque
Depuis trois mois, l’instauration du référendum d’initiative citoyenne (RIC) est devenue la revendication phare du mouvement des « gilets jaunes ». C’est une proposition largement approuvée par les Français qui y voient un moyen d’exercer effectivement leur souveraineté, de proposer et d’adopter des lois qu’ils jugeraient nécessaires, d’en abroger qui leur paraîtraient néfastes, voire pour les plus exigeants de révoquer des élus.
Sans surprise, une telle perspective a été accueillie avec une prudente réserve ou de franches réticences par bon nombre de responsables politiques, à commencer par le premier ministre, Edouard Philippe, qui n’a pas hésité à se déclarer « hérissé » par le RIC. Pour sa part, le président de la République, Emmanuel Macron, a mis en garde contre le risque de « concurrence entre les formes de démocratie », directe et représentative.
C’est tout l’intérêt du travail mené, sous l’égide du think tank Terra Nova et de son directeur général, Thierry Pech, par une huitaine d’universitaires, spécialistes notamment de droit constitutionnel (Marie-Anne Cohendet, Bastien François) et de science politique (Loïc Blondiaux, Frédéric Sawicki, Marine Fleury). L’étude qu’ils ont rendu publique mardi 19 février se veut, en effet, constructive : elle estime que le référendum d’initiative citoyenne est une procédure légitime, mais elle ne minimise aucun des risques que cette procédure comporte et elle s’emploie à les circonscrire.
Des « garde-fous »
Elle rappelle d’abord que le principe même du référendum est posé aussi bien par la Déclaration des droits de l’homme de 1789 que par la Constitution de 1958 en son article 3 : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum. » Quant à l’idée que les citoyens en aient l’initiative, elle a été portée, avant le Rassemblement national, par la gauche autogestionnaire dans les années 1970, par l’ancien président Giscard d’Estaing en 1984 ou par Michel Rocard en 1995. Depuis la révision de 2008, elle est d’ailleurs reconnue par la Constitution, même si le référendum d’initiative partagée (entre parlementaires et citoyens) a été encadré de conditions si restrictives qu’il n’a jamais été mis en œuvre.
Pour Terra Nova, il ne fait aucun doute que le RIC aurait une double vertu : offrir aux citoyens un nouveau moyen d’expression démocratique de nature à remédier à la profonde crise de la confiance politique, mais aussi servir d’antidote à l’hégémonie de plus en plus exclusive du pouvoir présidentiel. Un tel référendum n’en présente pas moins des risques réels que l’étude n’élude aucunement : « La démocratie directe prêterait le flanc au règne de la démagogie et des émotions ; elle soumettrait des questions d’une grande complexité à des citoyens insuffisamment informés ; elle réduirait des débats sophistiqués à un choix binaire et biaisé ; elle courrait le risque de dérives plébiscitaires ; elle délégitimerait la démocratie représentative parlementaire ; elle exposerait à une forme d’inflation législative… »
C’est pourquoi les experts de Terra Nova proposent de mettre en place des « garde-fous » à chaque étape de la procédure. Ainsi, la proposition donnant lieu à la collecte de signatures nécessaires pour enclencher un RIC serait préalablement déposée devant une institution indépendante (par exemple la Commission nationale du débat public), puis obligatoirement soumise au Conseil constitutionnel pour vérifier qu’elle n’est contraire ni à la Loi fondamentale ni aux conventions internationales.
Le nombre minimum de signatures requises serait fixé à 2 % du corps électoral (environ 900 000 personnes) pour déclencher un RIC destiné à proposer une loi nouvelle et serait porté à 4 % du corps électoral pour un RIC d’abrogation d’une législation existante ou pour un RIC portant sur une question fiscale. Deux seuils de validation des résultats seraient également prévus : pour un RIC de proposition, la majorité absolue de « oui » sur l’ensemble des suffrages exprimés et un quorum de participation supérieur à 50 % des inscrits ; pour un RIC d’abrogation ou portant sur une question fiscale, un niveau de « oui » supérieur à 50 % des électeurs inscrits. En outre, Terra Nova précise strictement les règles de financement de la campagne référendaire.
Phase délibérative entre la collecte des signatures et le vote
Mais le dispositif le plus original – même s’il est inspiré d’exemples étrangers – consiste à « combiner démocratie directe et démocratie participative » en introduisant une phase délibérative entre la collecte des signatures et le vote. Terra Nova propose donc de constituer une assemblée d’une centaine de citoyens tirés au sort sur les listes électorales, rémunérés et, éventuellement, épaulés par une douzaine de parlementaires (un par groupe politique de l’Assemblée nationale et du Sénat). Cette assemblée se réunirait une semaine par mois pendant trois mois pour auditionner experts et personnalités qualifiées afin d’évaluer l’impact du scrutin ; ses séances plénières seraient publiques. L’assemblée serait ensuite chargée de rédiger et d’adopter un rapport exposant les conséquences concrètes du scrutin en cas de victoire du « oui » ou du « non », ce rapport étant joint au matériel électoral des citoyens.
Utile contribution au débat national en cours, ce « RIC délibératif », assurent les experts de Terra Nova, « n’est ni l’ennemi de la classe politique, ni antinomique avec la démocratie représentative ». Ils veulent croire, au contraire, que cette phase d’évaluation et de pédagogie préalable au vote permettrait de répondre à bon nombre de critiques sur le risque démagogique du référendum d’initiative citoyenne. Reste à en convaincre le président de la République et les parlementaires, maîtres d’œuvre obligés d’une telle réforme, de nature constitutionnelle.
Gérard Courtois