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Série « Elections 2022 »

100 jours pour organiser l’État afin de réussir la transition écologique

Si nous voulons réussir la transition écologique, l’heure n’est plus à transiger sur ses objectifs mais à se concentrer sur la façon de les atteindre.
Par
  • Marine Braud
Publié le 

1. Le constat : l’Etat n’est pas organisé pour mener la transition écologique 

Aujourd’hui, l’État n’est pas organisé pour mener la transition écologique. Si de plus en plus de ministères commencent à s’interroger sur la part qui leur revient dans ce processus, notamment sous l’impulsion du réseau des hauts fonctionnaires au développement durable[1], elle est souvent encore perçue comme secondaire au regard de toutes les autres missions de ces différentes administrations. Pour la plupart des ministères – comme pour une partie de la société – la transition écologique n’est pas encore pensée comme un changement systémique de tous les secteurs à anticiper et planifier, mais comme une activité supplémentaire à mener en sus des missions usuelles.

Le ministère auquel revient la mission de penser et d’organiser la transition est ainsi le ministère de l’environnement – d’ailleurs rebaptisé « ministère de la transition écologique » pour la première fois sous la mandature qui s’achève. Le périmètre de ce ministère a varié depuis sa création au début des années 1970 mais à l’heure actuelle, il inclut au moins quatre secteurs majeurs de la transition : l’énergie, les transports, le logement et les déchets. Les autres secteurs directement émetteurs de gaz à effet de serre (GES) ou impactant la biodiversité (industrie et agriculture par exemple) ainsi que les leviers de la transition (modèles de production et de consommation, éducation, recherche, formation et mutation des emplois, etc.) ne relèvent pas de son autorité. Il n’a par ailleurs pas la main sur les leviers fiscaux et budgétaires (pilotés par Bercy). Enfin, même dans les domaines placés sous son autorité, ses décisions ayant souvent des impacts sur les attributions d’autres ministères, elles doivent généralement être validées par Matignon après une « réunion interministérielle », dite « RIM » dans le jargon. Lors de ces RIM, chaque ministère défend les intérêts qui relèvent de son champ de compétences en soulignant par exemple l’effet de la décision proposée sur le budget de la nation, sur les modèles économiques de telle ou telle filière, sur le pouvoir d’achat des Français, sur l’atteinte de nos engagements internationaux ou encore sur les collectivités locales.

La conséquence positive de cette organisation est que les décisions sont étudiées à l’aune de tous les impacts potentiels qu’elles peuvent avoir, favorables ou défavorables, et que tous les membres du Gouvernement sont théoriquement solidaires des arbitrages qui sont rendus. Néanmoins, une autre conséquence – plus fâcheuse – est que les cibles et actions proposées par chaque ministère sont généralement perçues comme partiales et devant faire l’objet de compromis entre des positions parfois très éloignées. Or la transition écologique est par nature transversale à la quasi-totalité des ministères et administrations : mutation des modèles de production et de consommation, transition agricole, anticipation de la transformation des emplois, éducation et sensibilisation, santé, transports, logements, etc. Compte tenu de l’urgence et de ce caractère systémique, elle ne devrait plus faire l’objet de compromis sur ses objectifs mais uniquement de négociations sur ses modalités[2]. Pourtant, ce n’est clairement pas encore le cas aujourd’hui.

Si l’on prend l’exemple des objectifs climatiques, la France a adopté, sous ce quinquennat, sa deuxième Stratégie nationale bas carbone (SNBC). Prévue par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV)[3], celle-ci définit les orientations que se fixe l’État pour atteindre –40 % d’émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030[4]. Bien que cette SNBC soit un décret signé du premier ministre et de l’intégralité des ministres concernés[5], les différentes administrations ne se sentent pas directement comptables de l’atteinte de ces objectifs. En témoignent notamment les feuilles de route climat des ministères. Sur recommandation du Haut conseil pour le climat (HCC) et demande du premier ministre, trois d’entre eux ont pour le moment élaboré leur feuille de route climat : le ministère de la transition écologique – incluant entre autres les transports, l’énergie et le logements –, Bercy et le ministère de l’agriculture et de l’alimentation. Or le HCC note que « les premiers plans climat relèvent davantage d’un recensement des mesures déjà existantes ou prévues, plutôt que d’un outil de pilotage de la stratégie climatique française » [6]. En d’autres termes : ce qui aurait dû être un outil d’appropriation et de mise en œuvre de la SNBC ressemble pour le moment à une simple énumération d’actions existantes sans réelle mise en perspective avec les objectifs adoptés. La raison en est tragiquement simple : les cibles de la SNBC sont peu connues des ministères et, lorsqu’elles le sont, rarement considérées comme impératives, et encore moins comme contraignantes. Les différentes entités de l’État ne tirent ainsi pas toujours dans le même sens.

Si nous voulons réussir la transition écologique, les objectifs climatiques et environnementaux ne devraient plus faire l’objet de compromis permanents mais être appropriés par tous les acteurs qui ont la charge de leur mise en œuvre. Il est temps de mettre derrière nous le débat sur le point d’arrivée et de se concentrer sur la façon d’y parvenir. Pour l’État, cela passe notamment par trois évolutions : tout d’abord construire des objectifs partagés et appropriés par l’ensemble de ses composantes ; ensuite mettre en place des instances de pilotage et de contrôle garantissant que toutes les parties prenantes s’impliquent à leur échelle, et en particulier que tous les ministères soient redevables des cibles qui portent sur leurs champs d’expertise ; et enfin incarner la transition écologique au plus près des parties prenantes, qu’il s’agisse de citoyens, d’entreprises ou de collectivités territoriales pour rendre la transition visible, simple et accessible à tous.

Cette note propose dans ce sens six chantiers prioritaires à mettre en œuvre dans les 100 premiers jours du prochain quinquennat pour faire émerger des objectifs environnementaux véritablement partagés et mettre en place l’écosystème administratif favorable à une vraie transition écologique. Autrement dit, six chantiers pour mettre enfin l’État sur les rails de la transition. Ces recommandations sont non seulement cohérentes avec les autres grandes propositions de gouvernance climatique et environnementale portées par Terra Nova, en particulier celles de Pascal Canfin et Thierry Pech (« Gouverner la transition écologique »[7]), et de Nicolas Goldberg et Antoine Guillou (« Un plan de bataille pour le climat qui soit socialement désirable : le temps du consensus et de l’action »[8]), mais elles permettront de les accélérer en limitant les frictions au sein de l’appareil d’État.

 

AXE 1 : Définir des objectifs partagés et appropriés 

Parvenir à un monde neutre en carbone et respectueux du vivant nécessite la mobilisation de tous les acteurs, publics et privés, nationaux et décentralisés, collectifs et individuels, chacun en fonction de son impact réel et de sa capacité d’action. Pour cela, il est nécessaire de disposer d’objectifs clairs, mesurables, compatibles avec ce but de long-terme mais surtout partagés et appropriés par tous ces acteurs.

C’est pourquoi la première priorité du futur quinquennat devra être de définir ces objectifs en garantissant un processus qui implique réellement les différentes parties prenantes, avec des informations éclairées.

 

Loi de programmation énergie et climat et processus participatif de délibération

En ce qui concerne les objectifs climatiques, le futur exécutif dispose d’ores et déjà du véhicule idoine : l’adoption, dans la première année du mandat, de la loi de programmation énergie et climat (LPEC)[9] compatible avec le nouvel objectif européen de –55 % d’émissions de gaz à effet de serre (GES) d’ici 2030. La loi prévoit que cette LPEC devra définir les objectifs :

  • De réduction de GES pour les quinze prochaines années (en trois périodes de cinq ans) ;
  • De réduction des consommations énergétiques finales, en particulier issues d’énergies fossiles pour les cinq prochaines années.
  • De production d’énergies renouvelables (ENR) et de diversification du mix de production électrique (donc la part de nucléaire) pour les dix prochaines années (deux périodes de cinq ans).
  • De rénovations énergétiques et des aides associées pour les dix prochaines années (deux périodes de cinq ans).

La stratégie nationale bas carbone et la programmation pluriannuelle de l’énergie viendront par la suite définir les actions et orientations pour atteindre ces grandes cibles définies par la loi.

Afin de la rendre pleinement opérante, la LPEC devrait également intégrer une programmation des investissements publics dans la transition pour la durée du mandat[10]. Avec cette programmation pluriannuelle des financements de la transition, c’est tout l’écosystème privé qui reçoit un signal pour se structurer en investissant dans du matériel, de la formation, des salariés, etc., grâce à un cadre de soutien financier de l’État qui est prévisible. Cela viendrait ainsi crédibiliser l’atteinte des grands objectifs qui seront fixés par la loi.

Pour s’assurer que les objectifs de cette loi ne soient pas des cibles de papier, le prochain exécutif pourrait, dès les premiers jours de mandat, lancer un processus participatif de délibération et d’adoption de ces objectifs climatiques. Comme le rappellent Nicolas Goldberg et Antoine Guillou, ces objectifs devront aligner la France avec la nouvelle ambition européenne de –55 % mais également intégrer le rattrapage de baisse des émissions de GES de la période 2015–2018[11].

Ainsi, afin que ces cibles soient partagées le plus largement possible, le Gouvernement devrait se garder de deux écueils : décider avant même les consultations en ne présentant qu’un seul scénario sur lequel les différentes parties prenantes seraient simplement invitées à réagir ; ou à l’inverse lancer des consultations trop ouvertes, sans structurer le débat autour de différentes propositions.

L’État devrait donc se poser en garant d’un débat informé en mettant sur la table les grands choix de société qui sous-tendent l’atteinte de la neutralité carbone et leurs conséquences en termes de baisses d’émissions de GES (rapportées à la part de l’effort nécessaire) mais aussi d’impacts économiques, sociaux ou sur d’autres aspects de l’environnement comme la préservation de la biodiversité ou les pollutions.

Sur les questions agricoles par exemple, l’un des enjeux majeurs est la baisse des usages d’engrais azotés qui représentent actuellement plus du tiers des émissions du secteur. Pour ce faire, plusieurs solutions existent, qui ne sont pas mutuellement exclusives mais peuvent se combiner à différents niveaux : massifier l’agroécologie, encourager le développement de technologies permettant de traiter moins souvent les sols et de manière plus localisée, mettre en place des taxes incitatives ou des obligations de réductions, etc. Chacune de ces solutions a des impacts différents en termes de sécurisation de l’atteinte des cibles ou de difficulté pour les agriculteurs, qu’elle soit technique ou financière. Le futur exécutif devrait ainsi étudier les impacts concrets de ces différentes solutions et les verser au débat, avec la filière agricole et les secteurs associés (grande consommation, agroalimentaire, etc.), les collectivités locales, les experts et associations ou encore le grand public.

Dès les premières semaines du mandat, le Gouvernement devrait donc commander aux administrations concernées – du ministère de l’environnement évidemment mais aussi de Bercy, des ministères de l’agriculture, du travail, de la santé, de l’éducation nationale, etc. – d’identifier ces grands choix de société et de réaliser des études d’impacts sur des différentes options. Dans cette perspective, des travaux comme ceux de l’Ademe sur les scénarios de neutralité carbone à l’horizon 2050[12], de RTE sur les futurs énergétiques[13] ou encore du CNTE sur la France en 2050[14] pourraient servir de bases. Ces choix portés au débat devront être à la fois en nombre relativement limité (une vingtaine maximum) mais sur des enjeux précis et concrets pour s’assurer que la discussion ne se perde ni dans l’ultra-spécialisation, ni dans les lapalissades.

Sur la base de ces quelques grands axes, le Gouvernement pourrait lancer une grande délibération dès le second semestre 2022, en saisissant à la fois les instances de consultation traditionnelles telles que le Conseil économique, social et environnemental (CESE) ou le Conseil national de la transition écologique (CNTE) ; mais aussi en organisant des consultations ad hoc sur chaque grande question incluant les parties prenantes les plus concernées comme les organisations professionnelles, les collectivités territoriales ou encore les associations d’usagers et de consommateurs, les associations environnementales et les experts. Enfin, une consultation large du grand public devrait être organisée, par exemple par la Commission nationale du débat public (CNDP), en associant numérique et réunions physiques au plus près du terrain, sur le modèle du Grand débat national.

Cette série de consultations et de débats informerait le Gouvernement afin qu’il arbitre les grandes orientations climatiques du projet de loi de programmation énergie-climat, présenté au Parlement avant la fin de l’année 2022. Enfin, le débat parlementaire, instruit de ces retours, renforcerait encore la légitimité des objectifs pour consolider leur acceptabilité et, in fine, leur appropriation par toutes les parties prenantes.

À travers ce processus de délibération, le but est à la fois de sortir des simplifications qui supposent que les solutions sont déjà connues et partagées par tous, d’initier un dialogue incluant toutes les parties prenantes qui préfigurera les négociations de filières sur les façons d’atteindre ces cibles, mais aussi de dessiner un récit de la transition le plus largement partagé. En effet, si de plus en plus de personnes se mobilisent sur ces thématiques et se forment sur les solutions, celles-ci ne constituent pas encore un récit national commun et peuvent encore se heurter à des résistances, à la fois de secteurs économiques mais aussi de citoyens comme l’a rappelé la crise des Gilets jaunes.

À l’inverse des consultations qui ont été organisées sur ces thématiques ces dernières décennies (Grenelle de l’environnement, assises de la mobilité, États généraux de l’alimentation, etc.), cette grande délibération porterait sur l’ensemble du champ de la transition écologique et inclurait toutes les parties prenantes, y compris le grand public. Par ailleurs, le contrat serait clair entre les participants et l’exécutif : les remontées de la grande délibération serviraient à informer la décision du Gouvernement et les délibérations du Parlement, qui conserveraient leur prérogative d’arbitrage sur les solutions proposées et analysées.

 

Et pour la biodiversité ?

La définition de cibles pour la biodiversité ne bénéficie pas d’un véhicule normatif aussi cadré que le climat. En effet, les objectifs que se fixe la France par période de 10 ans dans le cadre de ses engagements internationaux sont bien arbitrés dans la Stratégie nationale pour la biodiversité (SNB), mais celle-ci n’a pas de portée normative. Par ailleurs, la construction de la troisième SNB a déjà été largement entamée durant l’actuel quinquennat et elle pourrait même être présentée avant la fin du mandat.

Le processus de délibération de la LPEC pourrait malgré tout être l’occasion d’inclure des enjeux croisés climat-biodiversité tels que la transition agricole ou la gestion forestière en se donnant la possibilité d’amender la SNB afin de faire converger les efforts. Elle pourrait aussi ouvrir la possibilité d’amender le plan stratégique national déclinant la politique agricole commune (PAC) au niveau français. En effet, la protection de la biodiversité pâtissant probablement encore plus que le climat d’un manque d’appropriation des objectifs par les parties prenantes concernées, une convergence des cibles renforcerait la sécurisation de leur atteinte.

CHANTIER 1 DES 100 JOURS : Lancer le processus d’adoption d’objectifs climatiques alignés avec l’objectif européen de –55% de GES, partagés et appropriés par les acteurs à travers une grande délibération nationale

  • Dès mai 2022 : Identification d’une vingtaine de « choix de société » à mettre au débat avec études d’impacts réalisées par les administrations concernées.
  • Dès l’été 2022 : Lancement d’un processus participatif de délibération sur ces choix de société incluant à la fois les instances de consultation traditionnelles, des consultations ad hoc sur chaque thématique et une grande délibération nationale.
  • Avant fin 2022 : Présentation d’un projet de loi de programmation énergie et climat.

 

 

AXE 2 : Etablir les instances de pilotage et de contrôle

Une fois les objectifs adoptés, l’État devra être en capacité de piloter leur atteinte et de mettre en place rapidement des actions correctrices en cas de déviation de la trajectoire prévue.

Mettre en place une cellule de pilotage à Matignon : le secrétariat général à la transition écologique (SGTE)

Le premier ministre ne dispose pas aujourd’hui d’une administration dédiée à la transition écologique. Cela signifie que, pour préparer des rencontres ou des RIM, Matignon se repose sur les services des différents ministères concernés. Les informations remontées peuvent ainsi être partiales ou considérées comme telles. A fortiori, ce système repose généralement sur l’animation des ministères par les conseillers du premier ministre et donc sur leur capacité d’anticipation des différents besoins pour pouvoir générer une remontée d’informations adaptée et dans les bons délais.

Sur d’autres thématiques, Matignon dispose bien d’une administration propre, complémentaire au ministère en charge. C’est par exemple le cas du Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) qui « est chargé, sous l’autorité du Premier ministre, de la coordination interministérielle pour les affaires européennes, conformément aux orientations définies par le président de la République. Son rôle est de garantir la cohérence et l’unité de la position française au sein de l’Union européenne et de l’OCDE. »[15]. Bien que les affaires européennes soient dans le périmètre du ministère des affaires étrangères – d’ailleurs nommé « ministère de l’Europe et des affaires étrangères » – Matignon, à travers le SGAE, conserve ainsi un rôle d’animation des ministères sur une thématique qui est considérée comme devant faire l’objet d’une forte unité gouvernementale. Une cohérence et une unité qui seraient tout aussi utiles à la transition écologique ! De 1992 à 2008, Matignon a d’ailleurs disposé d’une petite équipe d’une dizaine de personnes, la Mission interministérielle de l’effet de serre (MIES) pour coordonner les politiques nationales de lutte contre l’effet de serre et la position française dans les négociations internationales.

Instaurer un Secrétariat général à la transition écologique (SGTE) serait donc non seulement symboliquement fort au sein de l’État mais contribuerait à rendre la transition beaucoup plus générale, mieux coordonnée et plus inéluctable. Sur le modèle de l’actuel SGAE, le secrétaire général à la transition écologique pourrait aussi être le chef du pôle écologie du cabinet du premier ministre, cumulant de cette façon les visions politique et administrative et renforçant son poids.

Le SGTE pourrait être mis en place dès la nomination du premier ministre en s’appuyant sur des agents déjà en poste issus du Ministère de la transition écologique (au Commissariat général au développement durable qui a déjà, pour partie, des missions interministérielles, ou à la Direction générale de l’énergie et du climat par exemple), des services de Matignon comme France Stratégie, mais aussi de Bercy (Direction générale du trésor ou Direction générale des entreprises) ou encore du Ministère de l’agriculture (Direction générale de l’alimentation ou Direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises).

Il aurait dans un premier temps en charge le lancement de la grande délibération et de la préparation de la LPEC. Il coordonnerait pour cela le travail des administrations de chaque ministère en priorisant, avec le cabinet du premier ministre, les choix de société à porter au débat, en organisant la réalisation des études d’impact ou encore en supervisant les différentes concertations.

À terme, cette administration pérenne auprès du premier ministre aurait pour tâche de piloter les indicateurs de suivi de la SNBC et des autres stratégies environnementales une fois qu’ils auront été arbitrés. Sur le modèle du SGAE, le SGTE aurait ainsi la charge de préparer les RIM sur les sujets de la transition en appui au cabinet du premier ministre. Il pourrait par ailleurs alerter rapidement en cas de déviation de la trajectoire et convoquer des RIM pour arbitrer les actions correctrices à mettre en place.

Le SGTE appuierait en outre le cabinet dans la coordination de l’action des ministères pour assurer que ces enjeux sont bien pris en compte. Dans cette perspective, il pourrait faire remonter les indicateurs de suivi de l’atteinte des objectifs spécifiques de chaque ministère en amont des points réguliers entre le premier ministre et ses ministres. Aujourd’hui, ce sujet est très peu, voire pas, abordé lors de ces échanges. Le SGTE pourrait par exemple établir, avant chaque réunion bilatérale, un tableau de bord présentant l’état d’avancement des actions relevant de ce ministère pour que les indicateurs en rouge puissent être discutés au plus haut niveau.

Enfin, ces indicateurs de suivi pilotés par le SGTE pourraient être partagés, a minima avec le Parlement. Thierry Pech et Pascal Canfin proposent dans ce sens que « le Premier ministre vien[ne] […] chaque année rendre compte de la situation devant la représentation nationale : souligner les progrès, identifier les retards et en exposer les causes, proposer des solutions et des adaptations, faire le point sur les négociations en cours et à venir dans différents secteurs. ». Ils soulignent à juste titre que cela représenterait «  un changement d’époque en manifestant le fait que la transition écologique ne consiste pas seulement à produire des normes législatives ou règlementaires mais qu’elle est aussi un art d’exécution et de négociation autour de quelques objets concrets clés qui matérialisent le changement dans le quotidien des Français. ». Cette reddition de compte annuelle renforcerait enfin la redevabilité politique du Gouvernement vis-à-vis des cibles que le pouvoir législatif aura fixées.

CHANTIER 2 DES 100 JOURS : Mettre en place une cellule de pilotage à Matignon : le secrétariat général à la transition écologique (SGTE)

  • Dès mai 2022 : Créer le SGTE en s’appuyant sur des agents déjà en poste, notamment au ministère de la transition écologique, à Matignon, Bercy ou au ministère de l’Agriculture, avec le chef du pôle écologie du cabinet du premier ministre comme secrétaire général.
  • Dès mai 2022 : Charger le SGTE du pilotage de la grande délibération, notamment l’indentification des « choix de société » et la coordination des études d’impact correspondantes, puis de l’élaboration de la LPEC en s’appuyant sur les administrations compétentes.

 

 

Donner au Haut conseil pour le climat le statut d’autorité administrative indépendante et renforcer ses moyens

Mis en place fin 2018, le HCC constitue une tour de contrôle scientifique pérenne pour juger de la pertinence de l’action publique en faveur de la lutte contre le dérèglement climatique. Composé d’une douzaine de personnalités qualifiées, il a pour mission d’éclairer le Gouvernement sur le respect des budgets carbone et plus largement de la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Ses recommandations n’ont à ce jour que le statut d’avis, la seule obligation du Gouvernement étant de répondre à ses rapports.

Il est utile de noter que le HCC, bien qu’organisation très récente, a réussi à imposer sa légitimité et sa réputation d’indépendance, ses analyses étant peu remises en question et largement utilisées par les parlementaires de tous bords, les ONG, les médias ou encore les juridictions administratives. Cependant, avec des moyens bien plus limités que son homologue britannique – le Climate Change Committee – qui dispose d’un budget et d’un secrétariat six fois plus importants[16], le HCC est déjà victime de son succès et rencontre les limites de ses capacités.

Afin de confier de nouvelles missions au HCC comme le contrôle ex-ante de l’alignement climatique des projets de loi ou l’évaluation ex post de leur mise en œuvre, celui-ci nécessite un véritable renforcement de ses moyens qui pourrait constituer une priorité du prochain exécutif.

En sus de ces nouvelles missions, il serait utile de renforcer la portée contraignante des avis du HCC.  En effet, dans un contexte où l’État est de plus en plus redevable de l’atteinte de ses objectifs climatiques comme le révèlent des jurisprudences administratives récentes (affaire de Grande Synthe, « Affaire du siècle »[17]), l’administration devrait se doter de différents niveaux de pilotage et de contrôle. Le suivi au quotidien du SGTE et les actions correctrices qu’il impulserait en serait le premier étage. Le HCC en tant qu’autorité administrative indépendante dotée à la fois d’un pouvoir d’enquête et de sanction pourrait en constituer le deuxième. La justice administrative ne deviendrait alors que le troisième niveau, la plupart des manquements aux objectifs environnementaux étant en théorie identifiés et résolus avant d’en arriver aux tribunaux.

Pour cela, le nouvel exécutif pourrait proposer un projet de loi en tout début de mandat, conférant au HCC le statut d’autorité administrative indépendante et définissant ses rôles et compétences. Il pourrait ainsi lui confier un pouvoir d’enquête incluant le fait de conduire des auditions et de demander la remise de documents – sans toutefois aller jusqu’au pouvoir de perquisition dont dispose par exemple l’Autorité de la concurrence. Ce nouveau pouvoir lui permettrait de disposer plus facilement des informations utiles à la réalisation de ses analyses et évaluations, sans être dépendant de la bonne volonté des administrations. En effet, certaines perçoivent parfois le HCC comme une entité extérieure à laquelle il est préférable de ne communiquer que des informations parcellaires, uniquement publiques ou semi-publiques, limitant ainsi sa capacité d’analyse et de conseils. Enfin, le HCC se verrait confier un pouvoir de sanction en cas de non-tenue des objectifs climatiques par les ministères. Il pourrait de cette façon enjoindre à un ministre de mettre en œuvre les actions nécessaires pour atteindre ses cibles, au risque de sanctions administratives comme des astreintes ou amendes.

En tout état de cause, ce serait à la loi de déterminer les pouvoirs exacts de cette nouvelle autorité administrative indépendante et le champ précis de ses interventions. La loi préciserait également la composition du conseil et notamment les modalités de nomination de ses membres et la durée de leur mandat dans le cadre défini par la loi de 2017 sur les autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes[18].

À terme, le périmètre du HCC pourrait être encore renforcé, à la fois pour inclure d’autres thématiques comme la préservation de la biodiversité (il pourrait alors devenir le Haut conseil pour l’environnement, voire le haut conseil aux limites planétaires proposé par la Convention citoyenne pour le climat[19]) mais aussi la supervision d’autres acteurs sur lesquels ses pouvoirs d’enquête et de sanctions pourraient s’appliquer comme les collectivités territoriales ou les entreprises. Mais cela dépasse largement les 100 jours.

 

CHANTIER 3 DES 100 JOURS : Donner au Haut conseil pour le climat le statut d’autorité administrative indépendante et renforcer ses moyens

  • Dès mai 2022 : Renforcer les moyens du HCC au moins en doublant ses effectifs
  • Dès l’été 2022 : Proposer un projet de loi sécurisant ce renforcement de moyens et définissant les rôles et pouvoirs du HCC en tant qu’autorité administrative indépendante.

 

Assurer la formation de tous les agents publics aux enjeux environnementaux

Il est frappant de constater à quel point la plupart des agents des différentes administrations – à l’instar de la société en général – ne sont pas conscients des véritables ordres de grandeur des questions environnementales. Les sondages d’opinion démontrent une prise de conscience croissante de ces problématiques, allant de pair avec la montée d’angoisses associées[20]. Cependant, nombreux sont ceux qui ignorent encore l’ampleur des changements à venir, qu’ils soient subis si l’on échoue à enrayer les dérèglements environnementaux, ou volontaires si l’on veut les prévenir et nous y adapter. Pour s’assurer d’une action efficace, il est ainsi important de transformer ce début de prise de conscience en connaissance tangible des ordres de grandeur en jeu et de l’efficience réelle des différentes solutions disponibles.

Afin que les réformes proposées ici soient portées par des administrations ayant réellement intégré les enjeux environnementaux, il est primordial de s’assurer que les fonctionnaires de tous les ministères et administrations soient formés sur ces sujets, et en particulier sur la façon dont ils influent sur leurs champs de compétences. Ainsi, un professionnel de médecine sera particulièrement intéressé par les risques sanitaires liés aux bouleversements environnementaux (pandémies, arrivées de maladies tropicales, vagues de chaleurs, etc.) alors qu’un magistrat devra plutôt être formé aux spécificités du droit de l’environnement et un agent de Bercy aux risques économiques systémiques du changement climatique et de l’érosion de la biodiversité et à ses conséquences sur les finances futures (coût de l’inaction).

Avec l’objectif de former l’intégralité des fonctionnaires à cette thématique – participant en cela du nécessaire effort de sensibilisation de toute la population – la priorité des 100 jours devra avant tout porter sur la formation continue des hauts-fonctionnaires qui pilotent les administrations ainsi que sur le développement de programmes spécifiques pour chaque grande école de la fonction publique.

Ainsi, comme le suggèrent Pascal Canfin et Thierry Pech (Proposition 7)[21], tout haut fonctionnaire devrait bénéficier d’une formation continue en matière écologique. Ils recommandent en particulier : « Obligatoire, cette formation devrait se composer d’un tronc commun sur l’ensemble des grands enjeux et d’un module plus spécifique lié aux fonctions occupées. Ce programme de formation serait a minima d’une semaine ouvrée la première année. Il s’agira bien sûr de commencer par les postes dont la responsabilité implique des prises de décisions à fort impact sur la transition (ministère de l’économie et des finances, ministère de l’agriculture, ministère des affaires sociales, etc.). L’Institut national du service public […] aurait vocation à prendre en charge ce travail.  »

Dès son arrivée au pouvoir, le nouvel exécutif devrait donc charger la toute nouvelle délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’Etat (DIESE)[22] de coordonner le développement d’un module de formation commun à toutes les écoles de la fonction publique présentant les principaux enjeux et données de la transition écologique, sur le modèle de ce qui est en train d’être mis en place pour le nouvel Institut national du service public (remplaçant l’ENA)[23]. En complément de cette base généraliste, le Gouvernement solliciterait chaque école afin qu’elle développe des enseignements spécifiques liés aux enjeux de la transition dans son domaine de compétence : des éléments de formation continue complémentaires au module généraliste de la DIESE ainsi qu’une plaquette de formation initiale courant sur au moins un semestre d’enseignement.

Au plus tard à la rentrée 2023, ces modules de formation devraient pouvoir être déployés dans les écoles de la fonction publique.

Le temps de constituer ces modules de formation initiale et continue spécifiques, les hauts fonctionnaires ainsi que les étudiants entrant dans les écoles de la fonction publique en septembre 2022 pourraient consacrer une journée à des « fresques du climat et de la biodiversité »[24] pour se saisir des grands enjeux et ordres de grandeur. L’avantage de ce type d’outils de sensibilisation qui ont fait leurs preuves étant notamment leur facilité de prise en main et d’animation.

CHANTIER 4 DES 100 JOURS : Initier la formation de tous les fonctionnaires aux enjeux de la transition écologique, en cohérence avec les spécificités de leur activité, en priorisant les hauts fonctionnaires et la formation initiale

  • Dès mai 2022 : Missionner la DIESE pour développer un module de formation commun à toutes les écoles de la fonction publique présentant les principaux enjeux et données de la transition écologique ; ainsi que chaque école de la fonction publique afin qu’elle développe des enseignements spécifiques liés aux enjeux de la transition dans son domaine de compétence (formations continue et initiale).
  • Dès mai 2022 : Organiser des « fresques du climat et de la biodiversité » pour former rapidement les hauts fonctionnaires aux postes stratégiques

 

AXE 3 : Incarner la transition écologique au plus près des différentes parties prenantes

Assurer la formation de tous les personnels d’accueil des maisons France service

En parallèle de la formation des fonctionnaires, le Gouvernement devrait charger le MTE et l’Ademe d’organiser la formation de tous les personnels d’accueil des quelques 2000 à 2500 maisons France service[25] sur les outils et subventions destinés aux ménages pour effectuer leur transition écologique, accompagné de fresques du climat et de la biodiversité afin que cette formation ne soit pas vécue comme une simple contrainte bureaucratique mais comme la réponse à un problème plus global.

Ces établissements ayant été pensés par le Gouvernement pour permettre à chaque Français d’accéder à des guichets de services publics en moins de 30 minutes, il serait en effet utile qu’ils incluent l’accompagnement des citoyens à la transition écologique dans leurs missions[26]. Étant au plus près des territoires, ces maisons France services ont bien une opportunité majeure de contribuer à rendre la transition accessible au plus grand nombre, en donnant des informations essentielles aux citoyens, sur les portails où ils peuvent solliciter des aides ou en les dirigeant vers les espaces France Rénov’ par exemple. S’ils n’ont pas vocation à devenir des experts de la transition, la mobilisation de ces acteurs de proximité pourrait être un levier très puissant.

CHANTIER 5 DES 100 JOURS : Initier la formation de tous les personnels des maisons France Service

  • Dès mai 2022 : Missionner le MTE et l’Ademe pour engager la formation des personnels d’accueil France service sur les outils et subventions à disposition des Français pour effectuer leur transition.

 

Réformer les opérateurs de l’État pour former un service public de la transition écologique à même d’accompagner les collectivités locales, les entreprises et les ménages et préfigurer la mise en place de l’agence France Transition

La transition écologique est encore trop souvent conçue soit comme une affaire individuelle symbolisée par les petits gestes des particuliers ou les engagements volontaires des entreprises par exemple, soit comme des normes imposées aux différents acteurs au niveau national ou communautaire. De plus en plus d’acteurs ont bien conscience de la nécessité d’agir pour lutter contre les dérèglements environnementaux mais ignorent parfois ce qu’ils peuvent faire par eux-mêmes et notamment quels sont les gestes les plus efficaces.

Par exemple, les actions les plus efficientes pour les particuliers sont de passer à un régime végétarien, de prendre le vélo sur des courts trajets, de faire du covoiturage ou encore de ne plus prendre l’avion[27]. Or selon le dernier baromètre de l’Ademe sur les représentations sociales du changement climatique[28], les Français ne sont que 53 % à limiter leur consommation de viande, 51 % à ne pas prendre l’avion pour les loisirs, 40 % à privilégier le vélo ou la marche et seulement 19 % à faire du covoiturage[29]. Lorsqu’on leur propose ces gestes, entre 35 et 43 % des Français se disent prêts à les faire[30], démontrant ainsi que l’absence de passage à l’action est souvent simplement dû à un manque de connaissance.

Du côté des entreprises, on observe parfois des atermoiements similaires. Au-delà des critiques récurrentes – et quelquefois justifiées – de greenwashing[31], certaines ont une volonté réelle d’agir mais sont freinées par la difficulté à identifier un cadre de référence, trouver des données ou des processus existants, ou encore rencontrer les interlocuteurs qui pourront les aider à lever les blocages auxquels elles sont confrontées.

Si l’on veut accélérer la transition écologique en impliquant tout le monde, il est donc important de lui offrir une incarnation de type « service public de la transition écologique » qui permette à tous d’avoir des interlocuteurs pour les conseiller, à la fois sur les actions les plus efficaces pour chacun et sur les moyens pour les mettre en œuvre (aides et subventions, appuis techniques, données fiables, etc.). La formation des personnels d’accueil France services est une première étape et il existe déjà aujourd’hui de nombreux opérateurs de l’État (ou agréés par lui) qui portent ces missions : l’Ademe ou les accueils France Rénov’ pour accompagner les particuliers, des services dédiés de l’Ademe, de la Banque des territoires ou de BpiFrance pour les entreprises ou le Cerema pour assister les collectivités par exemple.

Pourtant, force est de constater que ces services à la disposition du public ne sont encore que trop peu identifiés, les personnes se sentant souvent démunies et ne sachant pas vers quel service se tourner pour les guider, voire ignorant même qu’un service existe. L’enjeu n’est ainsi pas nécessairement de construire de nouveaux dispositifs mais souvent d’en faciliter l’accès en permettant à chaque type d’acteur de disposer d’un point d’accès unique et bien identifié. C’est par exemple ce qui a commencé à être développé pour les entreprises, suite aux travaux Canfin/Zaouati de 2018[32] avec le développement d’un portail unique qui répertorie toutes les aides à leur disposition : Mission Transition écologique[33].

Le futur exécutif devrait par conséquent lancer, dans ses 100 premiers jours de mandat, une mission de préfiguration d’un service public de la transition écologique offrant un accès unique aux informations et accompagnements à la transition pour chaque type de partie prenante, avec pour objectif que la réforme puisse se mettre en place progressivement dès le 1er janvier 2023. Cette mission devrait notamment :

  • Répertorier tous les opérateurs et dispositifs existants au niveau national et local, en ne se focalisant pas uniquement sur les subventions mais aussi sur l’aide au diagnostic en gardant ainsi en tête que le premier frein à l’action n’est pas le financement mais tout simplement la connaissance des bons gestes (« Que dois-je faire pour commencer à agir ? ») ;
  • Identifier les manques ou les doublons éventuels ;
  • Proposer une organisation en réseau de ces opérateurs sur différents enjeux qui serait inscrite dans leurs contrats d’objectifs, voire fusionner certains opérateurs ou en créer de nouveaux pour combler des vides. L’organisation proposée devra viser avant tout l’efficacité. Ainsi il peut notamment s’avérer plus efficace de renforcer les synergies entre opérateurs existants par les contrats d’objectifs que de les fusionner, ces fusions étant trop souvent motivées par des synergies budgétaires et non par la recherche d’une optimisation de l’impact des politiques publiques. Il ne faut par ailleurs pas hésiter à réorienter et reprioriser les missions des opérateurs pour combler les vides et anticiper les futurs défis. La réorientation stratégique de l’IGN par exemple sur les « géocommuns » pour faire de l’institut le « cartographe de l’anthropocène » est à ce titre tout à fait exemplaire[34] ;
  • L’une des lacunes majeures déjà identifiée par Thierry Pech et Pascal Canfin est l’absence d’opérateur dédié à l’animation de véritables négociations des modalités de la transition écologique avec les acteurs privés et les collectivités. Ils appellent pour la combler à mettre en place l’agence France Transition (Proposition 1)[35]. La mission pourrait donc explorer les différentes options pour ce faire et faire des recommandations sur la plus efficace pour son installation dès 2023. L’une des options pourrait par exemple être de renforcer les missions de l’Ademe – qui est devenue l’Agence de la transition écologique en 2018 – pour s’appuyer sur son expertise et sa légitimité déjà reconnues ;
  • Faire des recommandations en termes de coopération entre l’État et les collectivités locales pour faire converger les efforts (ex : contrats de plan État-Région) ;
  • Préfigurer l’identité commune de ces services qui incarnerait en quelque sorte un service public de la transition écologique aux yeux du grand public, ainsi que sur les modalités pour faire entrer ce nouveau service dans le quotidien de tous les citoyens.
  • A partir de cette mission, l’État pourrait alors rationaliser les interventions des divers opérateurs et les rendre plus visibles et compréhensibles pour chaque type de partie prenante par une incarnation claire, facilitant ainsi le passage à l’action de tous.

CHANTIER 6 DES 100 JOURS : Préfigurer un service public de la transition écologique à même d’accompagner les collectivités locales, les entreprises et les ménages en s’appuyant sur les opérateurs existants

  • Dès mai 2022 : Engager une mission de préfiguration d’un service public de la transition écologique offrant un accès unique aux informations et accompagnements à la transition pour chaque type de partie prenante, incluant notamment l’organisation de l’agence France Transition ainsi que des propositions sur l’identité unique de ce service, avec pour objectif que la réforme puisse se mettre en place progressivement dès le 1er janvier 2023.

 

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Ces six chantiers complémentaires mettraient l’État sur les bons rails pour mener la transition écologique dès le début du quinquennat. S’ils sont nécessaires pour palier les blocages systémiques qui ont, jusqu’à présent, empêché la puissance publique d’atteindre ses cibles, ils ne se veulent pas pour autant exhaustifs. Au-delà de la gouvernance centrale, les 100 premiers jours du quinquennat devraient par exemple aussi viser à renforcer la coopération État-Régions dans la mise en œuvre des cibles environnementales, pour que chacune fasse sa juste part de l’effort national, de manière concertée et équitable. Ceci implique notamment de se poser la question de l’adaptation au changement climatique de manière plus concrète que sous les derniers quinquennats, l’échelon territorial étant particulièrement pertinent pour cette problématique.

Les chantiers présentés ici peuvent paraître de simples rouages administratifs au regard des débats qu’entretiennent les spécialistes – mais malheureusement certainement pas encore la campagne présidentielle ! – sur l’utilité de l’inclusion de l’environnement dans la Constitution, l’opportunité d’un vice-Premier ministre en charge de l’écologie ou encore le périmètre du ministère de l’environnement (doit-il inclure l’agriculture et les finances ou à l’inverse réduire son champ pour qu’il ne fasse plus que de l’animation interministérielle ?). Ils n’en sont pourtant pas moins profondément politiques. Il faut en effet une volonté politique forte pour réorganiser la machine de l’État afin de la mettre au service de la transition. Pour que tous les services étatiques tirent désormais dans le même sens vers l’atteinte de nos objectifs environnementaux, il est bien nécessaire que le message du politique sur le sujet soit sans ambiguïté à tous les niveaux de l’exécutif.


[1] Instaurés en 2003, ces hauts fonctionnaires ont pour mission de porter les sujets du développement durable au sein de leurs ministères. Ils sont organisés en réseau, coordonné par le délégué interministériel au développement durable. Leur impact est très dépendant de la personnalité ayant cette charge et de sa volonté et sa capacité à faire avancer les dossiers. En savoir plus : https://www.ecologie.gouv.fr/hauts-fonctionnaires-au-developpement-durable

[2] Sur cette thématique de négociation des transitions, voir les propositions de Pascal Canfin et Thierry Pech : https://tnova.fr/ecologie/transition-energetique/gouverner-la-transition-ecologique/

[3] https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000031044385

[4] Stratégie adoptée avant le relèvement de l’objectif européen de –40 % à –55 % d’émissions de GES d’ici 2030 par rapport à 1990.

[5] Le dernier décret établissant les budgets carbone et adoptant la SNBC a été signé par le Premier ministre (Edouard Philippe) et neuf ministres : la ministre de la transition écologique et solidaire (Elisabeth Borne), le ministre de l’économie et des finances (Bruno Le Maire), la ministre du travail (Muriel Pénicaud), le ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse (Jean-Michel Blanquer), le ministre de l’action et des comptes publics (Gérald Darmanin), la ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (Frédérique Vidal), la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales (Jacqueline Gourault), la ministre des outre-mer (Annick Girardin) et le ministre de l’agriculture et de l’alimentation (Didier Guillaume) : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000041814459

[6] https://www.hautconseilclimat.fr/wp-content/uploads/2021/12/HCC_Avis-plans-climat.pdf

[7] https://tnova.fr/ecologie/transition-energetique/gouverner-la-transition-ecologique/

[8] https://tnova.fr/ecologie/transition-energetique/un-plan-de-bataille-pour-le-climat-qui-soit-socialement-desirable-le-temps-du-consensus-et-de-laction/

[9] En effet, la loi énergie et climat de 2019 prévoit qu’une loi de programmation devra être adoptée avant le 1er juillet 2023 : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000039355955/

[10] L’Institut Jacques Delors, l’OFCE, l’Iddri et I4CE appellent à « des propositions concrètes de chaque candidat et de chaque famille politique en termes de programmation pluriannuelle des investissements publics pour le climat » : https://www.i4ce.org/wp-core/wp-content/uploads/2021/12/SPECIAL_CLIMAT.pdf

[11] https://tnova.fr/ecologie/transition-energetique/un-plan-de-bataille-pour-le-climat-qui-soit-socialement-desirable-le-temps-du-consensus-et-de-laction/

[12] https://transitions2050.ademe.fr/

[13] https://www.rte-france.com/analyses-tendances-et-prospectives/bilan-previsionnel-2050-futurs-energetiques

[14] https://www.ecologie.gouv.fr/vision-france-2050

[15] https://sgae.gouv.fr/sites/SGAE/accueil.html

[16] http://www.senat.fr/rap/l20–743–210/l20–743–210-syn.pdf

[17] Voir « Un bilan écologique du quinquennat » : https://tnova.fr/ecologie/transition-energetique/un-bilan-ecologique-du-quinquennat/

[18] LOI n° 2017–55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes (1) : https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000033897475

[19] https://propositions.conventioncitoyennepourleclimat.fr/pdf/rf/ccc-rapport-final-senourrir.pdf

[20] En 2013, seuls 9 % des Français plaçaient l’environnement comme l’un de leurs trois principaux sujets de préoccupation. En 2021, ils étaient 41 %, après avoir connu un pic à 52 % en 2019. Et quand on les interroge sans leur demander de hiérarchiser leurs réponses, les Français sont 85 % à se dire inquiets face au dérèglement climatique, et jusqu’à 93 % chez les 18–24 ans. (Sources : Vagues successives de l’enquête « Fractures françaises » et « Les Français et le réchauffement climatique », sondage d’octobre 2018 par Ifop-Fiducial pour CNews et Sud Radio)

[21] https://tnova.fr/ecologie/transition-energetique/gouverner-la-transition-ecologique/

[22] Créée au 1er janvier 2022 et rattachée au premier ministre, la Délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (DIESE) a vocation à définir, coordonner et animer la politique des ressources humaines en matière d’encadrement supérieur et dirigeant de l’État.

[23] https://insp.gouv.fr/tronc-commun-aux-ecoles-de-service-public

[24] Une « fresque du climat » est un serious game participatif développé à partir de 2015 et destiné à faire comprendre de manière pédagogique l’essentiel des enjeux climatiques pour un large public : https://fresqueduclimat.org/. Inspiré de son succès, un atelier similaire a été développé pour sensibiliser aux enjeux liés à l’érosion de la biodiversité : https://www.fresquedelabiodiversite.org.

[25] Fin janvier 2022, un peu plus de 2000 maisons France services sont opérationnelles sur le territoire. Le Gouvernement assure que le cap des 2500 sera tenu : https://www.lemonde.fr/politique/article/2022/01/25/un-acces-aux-services-publics-a-moins-de-trente-minutes-quel-bilan-des-espaces-france-services-promis-par-macron-apres-les-gilets-jaunes_6110870_823448.html

[26] Pour obtenir le label France services, il faut proposer au moins les services relevant des organismes suivants : Caisse d’allocations familiales, ministères de l’Intérieur, de la Justice, des Finances Publiques, Caisse nationale d’Assurance maladie, Caisse nationale d’Assurance vieillesse, Mutualité sociale agricole, Pôle emploi et La Poste.

[27] https://www.carbone4.com/wp-content/uploads/2019/06/Publication-Carbone-4-Faire-sa-part-pouvoir-responsabilite-climat.pdf

[28] https://librairie.ademe.fr/changement-climatique-et-energie/4998-representations-sociales-du-changement-climatique-22-eme-vague-du-barometre.html

[29] Le geste en faveur de l’environnement le plus répandu chez les Français est ainsi le tri des déchets (84 % le font déjà), suivi par le fait de couper chauffage et chauffe-eau en cas d’absence prolongée (75 %) puis de l’achat de fruits et légumes de saison (73 %)

[30] En 2021, toujours selon le baromètre de l’Ademe, 36 % pourraient limiter leur consommation de viande, 35 % passer au vélo, 43 % se mettre au covoiturage et 37 % ne plus prendre l’avion pour leurs loisirs.

[31] Voir par exemple le Calendrier de l’Avent du greenwashing de Pour un réveil écologique qui analyse de manière pragmatique et sans idéologie les ressorts de certaines publicités et en quoi elles représentent une forme de greenwashing : https://www.linkedin.com/company/pour-un-reveil-ecologique/posts/?feedView=all

[32] https://financefortomorrow.com/app/uploads/2018/12/Rapport_Canfin_Zaouati_VFINAL.pdf

[33] https://mission-transition-ecologique.beta.gouv.fr/

[34] https://www.ign.fr/la-demarche-geocommuns

[35] https://tnova.fr/ecologie/transition-energetique/gouverner-la-transition-ecologique/

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