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Note

Budget 2012 : un pas de plus vers l’impasse financière

Un mois après la présentation du Budget 2012, les finances publiques françaises viennent de subir deux coups de semonce successifs : l’annonce par l’agence de notation Moody’s de la mise sous surveillance de la notation de la France pendant trois mois, préalable à une possible dégradation, suivie de la révision drastique de la prévision de croissance du budget 2012 pour l’an prochain, pour tenir compte de l’essoufflement de la croissance. Ces deux annonces instillent le doute sur la crédibilité du programme de consolidation budgétaire du Gouvernement, contraint de chercher en urgence 6 à 8 milliards de nouvelles recettes dans le cadre du plan de rigueur annoncé pour l’an prochain, au moment où la croissance plonge. La course contre la montre pour sauver la notation « AAA » de la France est désormais engagée. Une rupture fondamentale de la politique de finances publiques s’impose.
Par
  • Olivier Ferrand
  • Thomas Chalumeau
Publié le 

Synthèse

  Le Président de la République vient d’annoncer, dans son interview télévisée du 27 octobre, la révision à la baisse de la prévision de croissance pour le budget 2012. Elle est presque divisée par deux, de 1,75 % à 1 %. C’est un virage à 180 degrés : le chef de l’Etat revient sur l’hypothèse principale sur laquelle est fondé le budget de l’Etat, un mois après sa présentation en conseil des Ministres le 28 septembre, et alors même que le budget vient d’être adopté en première lecture par l’Assemblée nationale.   Pourquoi une telle volte-face en un mois ? Depuis l’été, la prévision de croissance était près du double de celle attendue par le consensus des économistes (1,75 % contre 0,9 %) ! Surtout, le 17 octobre, l’agence de notation Moody’s a décidé de mettre sous surveillance la notation de la France pendant trois mois, préalable à une éventuelle dégradation. Un coup de tonnerre dans un ciel déjà assombri par l’effondrement de la croissance.   Pour tenter de préserver le « triple A » de la France, le gouvernement est donc contraint de revoir en urgence son projet de budget et de durcir la rigueur. En reconnaissant au passage que le chiffre clé du budget était largement surestimé. La question de la crédibilité et de la sincérité du projet de loi de finances (PLF) pour 2012 est à nouveau clairement posée, au moment où le bilan du quinquennat dans le domaine des finances publiques dessine un terrible héritage pour la prochaine législature.   1. La loi de finances pour 2012 : un budget une nouvelle fois insincère   Prise en étau entre l’effondrement de la croissance et l’atteinte de nouveaux records en matière de dette publique, la France, désormais dans le viseur des marchés, n’a d’autres choix que de restaurer au plus vite l’équilibre de ses comptes. Mais la multiplication des recettes de poche et des économies de gestion, en lieu et place de véritables réformes de structure de la dépense et du système fiscal, instille un doute sur la trajectoire affichée tout en menaçant la croissance d’un impact encore plus récessif l’an prochain.   En affichage, le PLF 2012 annonce une réduction de 2.7 points du déficit structurel des administrations publiques en deux ans, de 5,7 % du PIB en 2011 à 4,5 % en 2012 avant d’atteindre la borne des 3 % en 2013. Il s’agit d’un effort très conséquent, mais globalement similaire aux programmes d’ajustement entrepris dans les cinq autres grands pays européens (1,1 point en moyenne), qui adopte sur le papier une trajectoire d’assainissement probablement nécessaire pour le rétablissement à moyen terme de nos finances publiques après l’explosion de près de 25 points de PIB de la dette de la France depuis l’élection de Nicolas Sarkozy en mai 2007. Un retour à la maîtrise de la dette publique nécessitera un effort structurel de quatre points de PIB, soit 80 milliards d’euros, sur la mandature à venir.   Le mix de l’effort budgétaire est en apparence équilibré. Avec un effort sur les recettes : les prélèvements obligatoires progressent de 43,7 % du PIB en 2011 à 44,5 % en 2012 (+ 0,8 point). Et sur les dépenses : la part des dépenses publiques est annoncée en baisse de 56,3 % du PIB à 55,8 % (- 0,5 point). Pour le budget de l’Etat, les dépenses seront encadrées dans un quasi gel en valeur des dépenses (366 milliards d’euros, + 1 %).   Le problème fondamental toutefois concerne une nouvelle fois la crédibilité de l’ajustement proposé, notamment sur le volet des dépenses, tandis que la répartition des efforts s’avère, encore une fois, déséquilibrée entre les ménages, les assurés sociaux et les entreprises.   Depuis 2008, aucun des soldes budgétaires présentés dans les lois de finances initiales n’a été tenu en exécution. Les déficits constatés ont toujours été supérieurs aux déficits prévisionnels présentés au Parlement : de 15 milliards euros en 2008, 70 milliards en 2009, 30 milliards en 2010, et encore 4 milliards de dérapages déjà annoncés pour 2011 – en attendant les vrais chiffres d’exécution. Le budget 2012 peut-il échapper à ce procès en insincérité ? :   -          L’arme la plus habituelle de l’insincérité, ce sont les hypothèses de croissance. Une hypothèse haute permet de gonfler artificiellement les recettes et donc de desserrer la contrainte sur l’élaboration du budget. Celle retenue pour le PLF 2012 (1,75 %) était fantaisiste. La révision à 1 % annoncée par le Président de la République est déjà plus raisonnable. Notons qu’il a fallu la contrainte extérieure des agences de notation pour cesser de présenter des chiffres grossièrement maquillés. Malgré tout, l’hypothèse retenue reste supérieure au consensus des économistes, qui s’établit à 0,9 %. La Commission européenne devrait annoncer une prévision de croissance pour la France révisée à 0,8 % en 2012. Surtout, le 1 % de croissance désormais officiellement visé ne sera sans doute pas tenu, tant s’accumulent les difficultés pour 2012 en Europe : contraction généralisée du crédit bancaire, multiplication des plans budgétaires d’austérité, risque de panique systémique sur la dette publique de la zone euro. Enfin, une partie des « gains » affichés par le plan de rigueur sera rognée par le manque à gagner du côté des recettes fiscales lié à la faiblesse de la croissance, l’an prochain.   -          La prévision sur les charges d’intérêt est sujette à caution. Il s’agit du principal poste du budget désormais : 49 milliards d’euros (2,5 points de PIB).         Cette prévision est menacée par l’évolution des taux d’intérêt de la dette. Le spread  de taux (différentiel avec la référence allemande) a commencé à augmenter, il s’établit à 120 points de base (1,2 % de taux d’intérêt), son plus haut niveau historique, contre 30 avant le début de la crise souveraine. Les engagements « hors bilan » importants pris par la France au Sommet européen du 26 octobre (cf. infra) vont peser négativement. La perte du « triple A » accélèrerait la dégradation. Rappelons que 1 point de taux d’intérêt supplémentaire correspond à 15 milliards d’euros une fois répercuté sur l’ensemble du stock de la dette publique, dont la maturité est proche de 5 ans, soit 3 milliards d’euros dès la première année. 15 milliards, c’est l’équivalent de deux points de TVA, ou encore de la somme des budgets alloués au ministère de la Culture, de l’Agriculture, des Affaires étrangères, de l’Ecologie et des Transports…   -          Les mesures fiscales nouvelles sont faibles. A l’aube d’une année électorale, le PLF limitait les nouvelles recettes à 2,8 milliards d’euros (contre 11 milliards en 2011), éparpillées sur de discrètes recettes de poche (dont la désormais fameuse « taxe sur les sodas »). Le gouvernement tablait sur une augmentation spontanée des recettes de l’Etat de près de 14 milliards d’euros sous l’effet de la croissance économique. Il y avait donc très peu d’effort structurel beaucoup d’amélioration conjoncturelle. La baisse de l’hypothèse de croissance de 1,75 % à 1 % bouleverse l’équilibre du budget : elle conduit à réviser l’amélioration conjoncturelle de 14 à 8 milliards d’euros. Il va donc falloir trouver 6 milliards de plus, soit au total une dizaine de milliards de mesures nouvelles, au titre de nouvelles économies et de nouvelles hausses d’impôts, plus conformes à l’effort structurel nécessaire.   -          L’effort sur les dépenses est à la fois peu crédible et contra-cyclique.       Peu crédible  pour l’Etat : il repose intégralement sur une multiplication d’économies « de bout de chandelle » (baisse du nombre de contrats aidés, diminution des subventions aux associations, ponction de 300 millions sur le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels…) et sur la révision générale des politiques publiques (RGPP). Or, les gains budgétaires de la RGPP sont faibles depuis son lancement en 2008 - environ 1,4 milliard par an – et s’essoufflent : les coupes les plus faciles ont été faites au début. Il n’y a aucune raison qu’ils atteignent les 3,5 milliards budgétés en 2012.         Peu crédible aussi, pour la Sécurité sociale : la prévision sur les dépenses d’assurance maladie est très ambitieuse. L’ONDAM (Objectif national des dépenses d’assurance maladie) a été fixé à + 2,8 %. Il correspond à un effort d’économies de l’ordre de 3 milliards d’euros par an sur l’hôpital public et les dépenses de soin, alors qu’aucune réforme de structure n’est annoncée. Il s’agit en outre d’un objectif non contraignant : l’Etat n’a pas de réels moyens de le faire respecter. L’ONDAM, sauf en 2010, n’a jamais été respecté depuis sa création en 1997.         Contra-cyclique enfin : la RGPP repose pour l’essentiel sur le non-renouvellement d’un fonctionnaire sur deux. Depuis mai 2007, c’est 150 000 fonctionnaires qui n’ont pas été embauchés dont 80 000 dans l’Education nationale : autant de chômeurs supplémentaires, à la charge d’ailleurs de la Sécurité sociale. Le tout pour une économie nette cumulée depuis 2007 de 3,2 milliards d’euros en 5 ans. A peine de quoi financer une année de baisse de la TVA dans la restauration.   -          Enfin, l’effort reste très déséquilibré. La taxe sur les très hauts revenus atteindra 400 millions d’euros alors que les ménages aisés continueront à bénéficier à plein du maintien de 65,9 milliards d’euros de niches fiscales « officielles » annexés au projet de loi de finances pour 2012. Quant aux entreprises, elles subiront l’an prochain de nouvelles impositions tout en restant très largement bénéficiaires de l’évolution de la fiscalité depuis 3 ans. Un mix particulièrement défavorable à la croissance, alors que la consommation des ménages s’asphyxie sous le poids des impôts et du chômage.   Tout ceci tend à fragiliser l’objectif de déficit affiché (4,5 % du PIB) par le Gouvernement pour la fin 2012. Le budget 2012 pourrait connaître, comme ses prédécesseurs, des dérapages importants en exécution, au moment où les soldes publics seront scrutés à la loupe par les agences et nos partenaires. Un autre choix de construction du budget était possible. Qui serait passé par de véritables réformes de structure de la dépense et du système fiscal, que la gravité de la situation de nos finances publiques rend à l’évidence aujourd’hui impératives.   2. Les finances publiques françaises au bord du gouffre   La dégradation des finances publiques constitue l’un des points les plus noirs du bilan de l’actuel quinquennat. Pour s’en convaincre, il n’est que de regarder les trois records historiquesdans l’histoire des finances publiques françaises que lègue Nicolas Sarkozy à son successeur : -          Un record sur la dette publique, annoncée à 87,4 % du PIB, soit près de 1 800 milliards d’euros. En pourcentage de la richesse nationale, la France se situe au 16e rang mondial sur 194 des nations les plus endettées, et au 4e rang sur 27 au sein de l’Union européenne (derrière la Grèce, l’Italie et la Belgique). En volume, elle se situe au 5e rang mondial (derrière les Etats-Unis, le Japon, l’Italie et l’Allemagne).         Entre 2007 et 2012, la dette publique aura progressé de 64 % du PIB à 87,4 %, soit une augmentation phénoménale de près de 600 milliards d’euros. Un récent rapport de la Cour des comptes l’a souligné : seul un tiers de cette dégradation est conjoncturel, du à la crise ; les deux-tiers sont structurels, de la responsabilité du gouvernement, pour l’essentiel du fait de baisses d’impôts. 400 milliards d’euros d’ardoise laissés par Nicolas Sarkozy ! Autant dire que si la France perd son « AAA », ce sera de sa responsabilité. La dette publique par Français aura progressé en tout de 7 000 euros depuis mai 2007, atteignant plus de 25 000 euros par Français en 2012…   -          Un record sur le niveau des impôts, qui s’établira à 44,5 % du PIB… En 2012, la France se situera ainsi au 4e rang mondial sur 194 pays en matière de prélèvements obligatoires, derrière le Danemark, la Belgique et la Suède, et loin devant l’Allemagne (40 %) ou le Royaume-Uni (38 %).   -          Enfin, un record sur la dépense publique qui atteint 56 % de la richesse nationale. Plaçant la France au 1er rang mondial, ex-aequo avec le Danemark, et loin devant la Suède (51 %) ou l’Allemagne (44 %) !  

Dette (n°5 mondial en volume), impôts (n°4 mondial), dépenses publiques (n°1 mondial) : la France termine le présent quinquennat parmi les plus mauvais élèves de la planète.

Le nouveau Président de la République héritera en mai 2012 d’une situation dramatique : presque 90 % de dette publique, et un déficit toujours pas maîtrisé, vraisemblablement au-dessus de 5 % du PIB. En prenant 100 % comme seuil auquel les marchés cesseront de nous financer – à juste titre, car l’endettement devient à ce niveau incontrôlable – il lui restera tout au plus entre dix-huit et vingt-quatre mois de survie budgétaire. Et ce du fait de la situation intrinsèque de la France, sans même parler des risques de crise systémique sur la dette publique en provenance du reste de la zone Euro, de la Grèce à l’Italie.   La situation est d’autant plus grave que l’œil du cyclone financier va se porter sur la France.Nous sommes sous surveillance des agences de notation, qui menacent de dégrader le « AAA » de l’Etat. Les taux d’intérêt servis à l’émission de la dette française se sont déjà dégradés : avec un spread  de 120 points de base, les marchés nous notent déjà en « BBB+ ». La France enregistre des engagements hors bilan importants : engagement de recapitalisation des banques françaises (évalué officiellement à 10 milliards, mais officieusement jusqu’à 25) ; engagement de 100 milliards d’euros au titre du Fonds européen de solidarité financière (FESF), fonds qui garantit les pays en crise de la zone Euro ; engagement implicite de recapitalisation de la Banque centrale européenne si la BCE venait à perdre de l’argent, ce qui arrivera en cas de défaut grec (la Grèce n’a à ce stade fait défaut que pour les créanciers privés « volontaires » et est censée honorer sa dette pour les autres créanciers, notamment la BCE).   La démultiplication du FESF, obtenue au Sommet européen du 26 octobre, opère un transfert de risques massif. C’est une sécurité très solide pour les pays du sud : leur émission de dette est garantie à hauteur de 2 000 milliards d’euros environ, soit pour trois ans au minimum. Mais cette garantie pèse à due proportion sur les pays du nord. La France a-t-elle encore les épaules suffisamment solides pour porter ce nouveau fardeau ? Les marchés ne tarderont pas à se poser la question.   3. Comment sortir de l’impasse ? Pour une rupture fondamentale de la politique de finances publiques Que devra faire le nouveau Président de la République ? Il devra agir vite : il n’aura que quelques mois de répit au mieux. Il devra agir fort : seule une rupture fondamentale avec la conduite de la politique budgétaire permettra de sortir du cercle vicieux.   Les objectifs sont connus. La France n’a pas d’autre choix que de restaurer l’équilibre de ses comptes publics au plus vite en respectant les deux points de passage qu’elle s’est fixés : un déficit ramené à 3 % en 2013 puis 2 % en 2014, jusqu’à l’équilibre en fin de mandature. Ce sera difficile : le déficit structurel est encore de 4 points de PIB, il y a donc 80 milliards à trouver. Surtout en début de mandature : dans l’hypothèse même où l’objectif d’un déficit de 4,5 % serait atteint à la fin de l’année prochaine, la « marche » à effectuer pour tenir le 3 % fin 2013 restera probablement élevée pour la nouvelle majorité élue en mai 2012.   Comment faire ? Terra Nova a déjà proposé les trois principes qui devraient gouverner la politique de finances publiques entre 2012 et 2017.   Premier principe : un processus d’élaboration vertueux. Les hypothèses d’élaboration de la loi de finances (croissance notamment) ne doivent plus être arrêtées par le ministre des Finances, par trop tenté d’en faire la variable d’ajustement de son bouclage budgétaire. Pour garantir la sincérité budgétaire, elles doivent être confiées à une autorité indépendante (typiquement l’INSEE transformée en autorité administrative indépendante). Et pour entrer dans une élaboration vertueuse, Terra Nova a proposé que le taux de croissance retenu ne soit pas une hypothèse moyenne, mais une hypothèse basse : le plancher du consensus des économistes. Cela contraint l’élaboration budgétaire à une rigueur accrue. Et il n’y a plus de dérapages budgétaires en exécution. Au contraire, il ne peut y avoir que des bonnes surprises. Ces « cagnottes » éventuelles sont affectées selon une règle préalablement fixée par le Parlement : en l’occurrence, étant donné le stress budgétaire actuel, 100 % seraient fléchés vers le désendettement (à terme, dès que la France est sortie de la zone rouge, on pourrait imaginer 50 % pour la réduction du déficit et 50 % pour les investissements d’avenir).   Il s’agit en quelque sorte d’une « règle d’or ». Mais pas une règle d’or d’objectif, qui relève une fois encore de l’affichage et n’a aucune efficacité. C’est d’ailleurs une proposition tout-à-fait baroque car la France a déjà introduit une telle règle d’or dans la Constitution en 2007 ! L’article 34 alinéa 7 fixe ainsi un objectif d’équilibre des comptes publics : « Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques. » Les critères du pacte de stabilité européen (maximum de déficit à 3 % du PIB et de dette publique à 60 %) ont également valeur constitutionnelle… Nous proposons au contraire une règle de procédure, efficace car elle enserre l’élaboration budgétaire dans un dispositif vertueux.   Deuxième principe : une stratégie de finances publiques quinquennale. Il faut sortir du bricolage court-termiste dans lequel s’est enfermé le gouvernement, à coups de recettes de poche et d’économies de gestion à la petite semaine. Parce que de tels expédients ne sont pas renouvelables et sont incompatibles avec une stratégie dans la durée, nécessaire pour retrouver une trajectoire saine. Et parce qu’ils n’offrent aucune lisibilité : or la lisibilité est un élément essentiel de la crédibilité, qui seule permettra le retour à la confiance des marchés.   Une telle programmation pluriannuelle des finances publiques devra agir à la fois via un accroissement des prélèvements et une réduction des dépenses. Tous les pays qui ont réussi le redressement de leurs comptes publics ont agi sur les deux leviers – à froid, comme le Canada, la Suède, Israël ou à chaud, comme la Hongrie. En pratique, Terra Nova suggère :   -          Sur les recettes, une stratégie globale de réforme fiscale. Avec un objectif simple : une répartition juste de l’effort. La réduction des niches fiscales (60 milliards de niches « officielles » restantes et encore 70 milliards de niches « déclassées ») et sociales (60 milliards) est une priorité. Beaucoup sont injustes et peu utiles. Au-delà, il faut s’engager dans la refonte de notre système fiscal, caractérisé par sa très faible redistributivité. C’est la logique de la fusion IR-CSG proposée par le Parti socialiste.   -          Sur les dépenses, il y a une erreur fondamentale de méthode. La RGPP recherche des économies de gestion. Elle est mal réalisée, imposée de l’extérieur et non négociée, aveugle au lieu d’être intelligente. A part les économies de ramettes de papier et de stylos, elle se limite finalement à des suppressions systématiques de postes de fonctionnaires. Mais même bien réalisée, elle ne peut générer par construction que quelques milliards d’économies. En aucun cas, la RGPP ne peut répondre aux objectifs structurels, qui se chiffrent en dizaines de milliards. Il faut certes maintenir une RGPP rendue « intelligente » et la généraliser aux collectivités locales et à la sécurité sociale. Mais cela ne suffira pas.             Terra Nova invite à un changement de méthode : non plus se limiter aux économies de gestion à politiques publiques constantes ; mais s’attaquer aux politiques publiques elles-mêmes. Il faut accepter de modifier le périmètre des politiques publiques. Nous ne l’avons jamais fait : nous avons toujours empilé les politiques nouvelles sur les politiques anciennes, sans jamais les remettre en cause. C’est ce qui explique le niveau exceptionnel de la dépense publique : 56 % de la richesse nationale. Il y a des politiques du passé qui ne sont plus prioritaires aujourd’hui. Les marges sont énormes. Si nous ramenions la dépense publique nationale au niveau allemand, nous génèrerions 240 milliards d’économies. Même en revenant au niveau suédois, le pays le plus égalitaire du monde, à l’Etat providence le plus généreux, nous économiserions 100 milliards d’euros.   Troisième principe : la sauvegarde et le développement des investissements d’avenir. La volonté d’assainissement des finances publiques ne doit pas aboutir à casser le peu de croissance qui reste à la France. Le risque est de créer un cercle vicieux : la rigueur budgétaire plonge le pays dans la récession, ce qui accroît les déficits et suscite une rigueur accrue. Le chemin de crête est étroit. Il s’agit, à court terme, que les efforts budgétaires affectent le moins possible la consommation. A long terme, la clé est de cesser d’assassiner les investissements.   La montée en puissance des contraintes de finances publiques, depuis trente ans, a eu comme conséquence l’asphyxie progressive des investissements publics. En 2010, le budget de l’Etat consacre à peine une dizaine de milliards sur 290 aux investissements et subventions d’investissement : 97 % de dépenses de fonctionnement et 3 % de dépenses d’investissement. Les économistes Jacques Delpla et Charles Wyplosz chiffrent à 400 milliards d’euros le retard d’investissement cumulé de la France sur la période (investissement public et privé).    La commission Juppé-Rocard allait dans le bon sens : un programme d’investissement d’avenir de 35 milliards d’euros. Mais ce programme a été conçu comme une opération unique, un « one shot » destiné à reconstituer le capital économique détruit par la crise de 2009. Il faut au contraire envisager un effort de long terme, pour rattraper le retard d’investissement accumulé depuis trente ans. Terra Nova a proposé un programme d’investissement annuel, « une commission Juppé-Rocard par an », sous la forme d’un programme budgétaire de l’ordre de 30 milliards annuels, isolé au sein de la loi de finances (pour éviter que les ministères puissent venir s’y servir pour pallier les coupes dans leur budget de fonctionnement), et sorti des arbitrages budgétaires (pour éviter toute remise en cause).   Un tel programme est-il incompatible avec les efforts de réduction du déficit ? Nous ne le croyons pas. Cela implique un effort supplémentaire de redéploiement des dépenses publiques : la capacité à remettre en cause les dépenses du passé pour financer, non seulement la réduction du déficit, mais aussi les dépenses d’avenir. Il y aura sans aucun doute la nécessité d’un phasage. L’idée pourrait être d’atteindre les 30 milliards annuels (1,5 point de PIB) à la fin du quinquennat, soit 6 milliards de redéploiement nouveau tous les ans (0,3 point de PIB). Ces 6 milliards viendraient s’ajouter aux 16 milliards d’effort structurel annuel (0,8 point de PIB) nécessaire pour atteindre la réduction de 80 milliards du déficit d’ici la fin du quinquennat (4 points de PIB). Au total un effort de 22 milliards d’euros, soit 1,1 point de PIB réparti sur la hausse des prélèvements (10 milliards, 0,5 point de PIB), et sur la baisse/redéploiement de la dépense publique (12 milliards, 0,6 point de PIB). Cela permettrait de dégager un programme d’investissement d’avenir de 6 milliards dès 2013, puis 12 milliards en 2014, jusqu’à atteindre le rythme de croisière de 30 milliards annuels en 2017.  

Cumuler assainissement des finances publiques et investissements d’avenir. Tout l’inverse de ce qui a été fait jusqu’ici. C’est difficile étant donné la profondeur de la crise budgétaire, cela reste une nécessité si nous voulons redonner un avenir à notre pays.

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