Comment réveiller l’Europe ?
Un diagnostic convergent semble émerger concernant les principaux défis économiques que rencontre l’Union européenne. Trois rapports récents pourraient permettre de dépasser des divergences de vue qui paralysent l’Union depuis longtemps. Mais il y a loin de l’analyse à la décision politique. L’UE prend souvent des décisions importantes le dos au mur. En sommes-nous à nouveau là ?
L’Union européenne est confrontée à trois crises majeures. La première est une crise de compétitivité qui était déjà patente à la fin des années 2010 mais qui s’est aggravée, entraînant des performances médiocres en matière de productivité et de croissance. Plus récemment, l’invasion de l’Ukraine par la Russie a provoqué une crise sécuritaire, intensifiée par la détérioration des relations de l’Union avec la Chine. La guerre a également déclenché une crise énergétique qui désavantage l’Europe par rapport à ses principaux concurrents, les États-Unis et la Chine.
Heureusement, il existe, parmi les analystes, un remarquable degré de consensus sur la manière de s’attaquer à cette triple crise. Trois rapports majeurs, récemment publiés ou sur le point de l’être, parviennent à peu près aux mêmes conclusions sur les principaux défis auxquels l’Europe est confrontée, et formulent même des recommandations similaires pour les relever.
Le rapport de l’ancien Premier ministre italien Enrico Letta, intitulé « Bien plus qu’un marché » et rédigé à la demande du Conseil européen, souligne la nécessité de poursuivre l’intégration du marché unique, un projet conçu dans les années 1980 mais toujours d’actualité. Par exemple, des études montrent que le franchissement d’une frontière nationale en Europe divise par six les échanges interrégionaux de marchandises. La fragmentation est particulièrement prononcée dans des secteurs tels que l’énergie, les marchés de capitaux et les services, les échanges de services numériques entre l’Union européenne et les États-Unis dépassant notamment les échanges au sein de l’Union. Comme le note M. Letta, ces secteurs ont été délibérément exclus du processus d’intégration parce que les États les jugeaient trop stratégiques pour en abandonner le contrôle national. Mais le rapport conclut à juste titre que ce frein à l’intégration est progressivement devenu un handicap économique et même un problème de sécurité.
La présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a chargé un autre ancien premier ministre italien, Mario Draghi, de rédiger un rapport sur l’avenir de la compétitivité européenne. Ce rapport devrait être publié dans les semaines à venir mais M. Draghi a déjà exposé son approche et ses recommandations dans une série récente de discours. Le ton sera probablement plus franc et les propositions politiques seront certainement plus radicales que celles de M. Letta. En avril, M. Draghi a critiqué l’organisation, le processus décisionnel et le financement de l’Union, estimant qu’ils étaient conçus pour « le monde d’hier ». En outre, l’approche étroitement nationale de l’UE en matière de compétitivité a empêché la création de champions paneuropéens et a entraîné une concurrence entre les États membres, même dans des secteurs tels que la défense et l’énergie, où ils ont « de profonds intérêts communs ». En juin, M. Draghi a plaidé en faveur d’une politique industrielle européenne incluant des droits de douane et des subventions – un appel à l’action qui figurera sans aucun doute dans son rapport.
Mes collègues de Bruegel ont préparé le troisième rapport, dont la publication est prévue cette semaine (le 4 septembre). Ces « mémos aux dirigeants de l’UE » sont publiés après chaque élection européenne pour aider les nouveaux commissaires et membres du Parlement européen à définir les priorités de l’Union. Comme le montre l’aperçu publié début juillet, la prochaine livraison se concentre également sur la nécessité de promouvoir l’innovation et la croissance, et met l’accent sur les avantages de la construction d’un marché unique de l’énergie et de la suppression des obstacles à une union bancaire et des marchés de capitaux. Mais plutôt que de soutenir une intégration généralisée, il préconise d’approfondir le marché unique dans les domaines où l’impact sur la croissance est le plus élevé et où le rendement économique dépasse clairement les coûts politiques.
Le fait que ces trois rapports soient largement d’accord est remarquable. Les grandes controverses sur la politique macroéconomique, l’ouverture commerciale et la politique industrielle, pour ne citer que quelques-uns des différends qui surviennent habituellement, ont disparu. Cela résulte probablement des immenses défis économiques et géoéconomiques auxquels l’UE est confrontée aujourd’hui. La guerre en Ukraine constitue une menace existentielle, le prix élevé de l’énergie est un obstacle majeur à la compétitivité et l’incapacité de l’Union à innover risque de faire de l’Europe un simple spectateur sur la scène internationale. Même si l’Union agit, cela ne suffira probablement pas à empêcher l’aggravation de sa situation démographique et le déclin de son poids économique.
Mais le consensus intellectuel ne se traduit pas nécessairement par un accord politique. Le premier obstacle est l’inertie qui prévaut parmi les États membres. Si les défis géopolitiques actuels sont sans précédent, les problèmes de croissance, d’intégration et de gouvernance qui affligent l’UE sont connus au moins depuis le rapport Sapir de 2004. Pourtant, l’Union n’agit que dans des situations de stress extrême, telles que la crise de la dette de la zone euro de 2010–2012 et la pandémie de COVID-19. Même dans ces cas, la mobilisation a été de courte durée. L’union bancaire, par exemple, reste inachevée et aucune décision n’a été prise quant au financement futur du programme de lutte contre la pandémie.
Le deuxième défi est que toute réforme majeure fait des gagnants et des perdants. La fragmentation crée des rentes, et ces rentes profitent à certains pays au détriment d’autres. Les pays qui ont le plus à y perdre s’opposeront donc à une intégration plus poussée. Il est vrai qu’à long terme, ils risquent de perdre davantage que ce qu’ils gagnent à court terme. Mais surmonter sa myopie réclame du courage.
Enfin, l’enthousiasme européen se fait rare, surtout avec la montée du nationalisme économique, et les gouvernements ne veulent pas risquer de fâcher leurs électeurs. Le président français Emmanuel Macron et le chancelier allemand Olaf Scholz, largement impopulaires et politiquement affaiblis, ne sont plus en mesure de prendre le leadership nécessaire pour sortir de l’impasse actuelle. On ne peut qu’espérer qu’Ursula von der Leyen en tirera les conséquences et saura se substituer à eux.