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Rapport

Niches fiscales : une réforme volontariste est possible

A l’heure où le gouvernement procède aux ultimes arbitrages du projet de loi de finances pour 2011 en vue de sa présentation en Conseil des ministres le 29 septembre prochain, un sujet s’est imposé au cœur des débats : les niches fiscales. Longtemps restées inaperçues dans les débats budgétaires, les niches fiscales ont proliféré ces dernières années. Elles sont devenues une véritable machine à creuser les déficits : 75 milliards d’euros pour les seules niches répertoriées officiellement, le double si l’on tient compte des anciennes niches opportunément « déclassées ». Le gouvernement souhaite en faire un axe central pour reconquérir la maîtrise des finances publiques. Mais les annonces ne sont pas à la hauteur des enjeux. Ce rapport est issu du groupe de travail de Terra Nova sur les niches fiscales. Il montre qu’une politique volontariste est possible, permettant de supprimer 50 milliards d’euros de niches, pour un gain fiscal net de 25 milliards.
Par
  • Olivier Ferrand
  • Thomas Chalumeau
  • Daniel Vasseur
Publié le 

Dans le cadre de la préparation de la loi de finances pour 2011, un sujet s’est imposé au cœur des débats : les dépenses fiscales. Une dépense fiscale (« niche fiscale ») est une disposition fiscale dérogatoire à la règle d’imposition de droit commun. C’est une charge financière qui aboutit, non pas à une inscription en dépense, mais à une atténuation de recette.

La France détient le record mondial des niches fiscales. Il y en a 468 recensées officiellement dans le classement du fascicule « voies et moyens – tome II » du projet de loi de finances, pour un montant total de près de 75 milliards d’euros, dont la moitié au titre du seul impôt sur le revenu. Mais il y a aussi les niches officieuses : elles ont été déclassées au fil du temps, sur la base de critères largement arbitraires. La Cour des Comptes évalue ces niches déclassées à 70 Md€. Il y a enfin les mesures équivalentes à des niches fiscales : certains dispositifs n’ont jamais été classés comme dépenses fiscales mais relèvent de la même définition. Le volume de ces mesures approche également les 70 Md€. Au total, au sens large, les niches fiscales dépassent 200 Md€ : plus de 10% du PIB ! La suppression des niches fiscales permettraient d’éponger l’intégralité des déficits publics du pays…

Les niches fiscales présentent une série d’effets pervers.

Le premier est budgétaire. Elles participent très directement de la dérive des finances publiques en permettant de contourner la norme d’évolution qui contraint les dépenses budgétaires. Elles fonctionnent par ailleurs à « guichet ouvert » : leur coût peut dériver sans contrôle. Une « règle de gage » a été introduite en 2009, afin de limiter la prolifération des niches (toute création de niche nouvelle doit être compensée par la suppression d’une niche d’un montant au moins équivalent), mais elle n’est tout simplement pas respectée.

Le second effet pervers concerne l’équité sociale. Les niches affaiblissent principalement l’impôt sur le revenu, le seul impôt redistributif de notre système fiscal. Pire, certaines niches ont été détournées et servent aux contribuables les plus fortunés pour une optimisation fiscale à grande échelle. Certes, un plafonnement global par contribuable a été introduit (20 000 euros et 8% du revenu) mais il s’agit d’une belle hypocrisie : les principales niches d’optimisation (« niches VIP ») sont exclues du champ du plafonnement ! De fait, les 100 principaux bénéficiaires des niches fiscales réduisent leurs impôts de plus de 1 million d’euros et 20 d’entre eux ne paient plus d’impôt sur le revenu de ce fait.

Le dernier effet pervers concerne l’efficacité des niches fiscales. Elles s’avèrent souvent inefficaces voire contre-productives au regard des objectifs économiques, sociaux ou environnementaux censés les justifier. Prolifération, superposition et objectifs clientélistes ont achevé de rendre illisibles, contradictoires et contre-productifs nombre de dispositifs.

Face à ce constat, les propositions du gouvernement ne sont pas à la hauteur des enjeux. Elles se limitent à un « coup de rabot » de 10 milliards d’euros en 2011. Or les marges de manœuvre sont beaucoup plus importantes pour un gouvernement qui se voudrait volontariste. C’est d’autant plus vrai que quelques 180 dépenses fiscales nouvelles, pour un montant total de 17 milliards d’euros, ont été créées par cette majorité politique depuis 2002, ce qui relativise l’effort affiché aujourd’hui.

Le rapport se fixe comme objectif de réforme un rendement budgétaire maximum. L’heure n’est plus à la demi-mesure mais à l’action radicale face au « mur de la dette » qui menace le pays. Le rapport estime qu’il est possible de supprimer, dès 2011, l’équivalent de 50 milliards d’euros bruts de niches fiscales. Si certaines devront être redéployées (sous forme de dépenses budgétaires), le gain fiscal net pourrait s’élever à 25 milliards d’euros. Pour y arriver, deux propositions principales :

Proposition n°1 : généraliser à toutes les dépenses fiscales le plafonnement global par contribuable

Les principales niches utilisées pour l’optimisation fiscale aujourd’hui sont les niches outre-mer. 97 % des réductions d’impôt des 100 contribuables les plus fortunés transitent par les dépenses fiscales au titre des investissements outre-mer. Or les niches fiscales outre-mer n’entrent pas dans le champ du plafonnement global. Dans ces conditions, abaisser le plafond par contribuable ne servirait pas à grand chose. L’optimisation fiscale se poursuivrait, en dehors du champ du plafonnement. La bonne méthode est de cesser les hypocrisies et d’étendre le plafond à toutes les niches fiscales.

Proposition n°2 : réduire individuellement les niches fiscales Il y a trois pistes de réduction.

Supprimer les niches d’optimisation fiscale. La chasse à l’optimisation fiscale est une priorité budgétaire, avant même de justice sociale. Les « niches VIP » utilisées pour l’optimisation fiscale doivent être supprimées en priorité. Certaines de ces niches ont été détournées à des fins d’optimisation mais leur objectif sous-jacent était louable. C’est le cas des niches fiscales outre-mer : le développement des départements français d’outre-mer demeurent une priorité politique. C’est pourquoi, dans ce cas, les plus-values fiscales obtenues par la suppression de ces niches devront être redéployées vers de nouveaux dispositifs, notamment des dépenses budgétaires, ne donnant pas lieu à détournement. Supprimer les niches contre-productives.

Certaines dépenses fiscales se caractérisent par leur injustice sociale, leur caractère anti-écologique ou anti-économique : elles doivent, également, être supprimées. Le bouclier fiscal est emblématique de ces niches. On y trouve aussi, à titre social, les dérogations fiscales pour les retraités aisés (taux minoré de CSG, abattement pour frais professionnels à l’IR, exonération des majorations de pension pour enfants), le quotient conjugal (une formidable essoreuse inter-générationnelle qui redistribue 24 milliards d’euros de pouvoir d’achat des jeunes actifs célibataires vers les couples plus âgés), ou encore la fiscalité dérogatoire sur les revenus du capital (qui favorise la rente contre le travail). On y trouve également, à titre écologique, des mesures comme l’exonération de TIPP pour le transport aérien ou le taux réduit pour le fioul domestique. On rangera enfin dans cette catégorie l’exonération des heures supplémentaires, qui coûte 1.2 milliard d’euros au titre de l’impôt sur le revenu pour un nombre d’emplois détruit de près de 200.000…

Toiletter les niches dont l’utilité n’est pas contestée en fonction de leur rapport coût/efficacité.

La plupart des dépenses fiscales ont une utilité – économique, sociale, environnementale. Elles doivent malgré tout être évaluées au regard de leur coût budgétaire. Elles pourront être réduites au regard de l’importance de leur rapport coût/efficacité. C’est typiquement le cas pour la TVA sur la restauration, dont le coût par emploi créé est exorbitant (500.000 euros par emploi !). C’est également le cas pour les investissements locatifs (dispositif « Scellier »), la déductibilité des intérêts d’emprunt pour l’achat d’un bien immobilier ou encore l’emploi d’un salarié à domicile.

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