Les politiques de lutte contre la pauvreté : l’assistanat n’est pas le sujet
Voici vingt ans que le débat public sur la pauvreté est structuré par l’idée que les pauvres sont responsables de leur situation. Certes, l’idée est rarement exprimée en France en des termes aussi abrupts. Mais elle traverse les thèmes les plus fréquemment évoqués et inspire les réformes : phénomène des « trappes à inactivité » et nécessité de développer l’incitation financière au retour à l’emploi ; besoin de responsabiliser les personnes sans travail en renforçant leurs devoirs de recherche d’emploi ; ampleur supposée de la fraude aux prestations sociales.
Les problèmes que ces orientations ont pour objet de combattre ne sont pas imaginaires. Mais ils sont secondaires et la focalisation excessive sur ces questions conduit à une approche déséquilibrée et inefficace des politiques de lutte contre la pauvreté. Le fait que les bénéficiaires de minima sociaux se refusent à prendre des emplois au motif qu’ils ne seraient pas financièrement intéressants n’a jamais pu être démontré empiriquement. Avant même qu’ils puissent faire ce calcul financier, d’autres obstacles, bien plus manifestes mais beaucoup moins évoqués dans le débat public, se dressent sur leur route : absence de qualification (60 % des bénéficiaires de minima sociaux ont un niveau de qualification inférieur au CAP et 40 % des personnes non qualifiées sont au chômage) ; absence de solution de garde d’enfants ou de transport, qui sont des obstacles majeurs, notamment pour les parents isolés ou pour les personnes vivant en périphérie des aires urbaines. Quant à la fraude, elle est réelle mais ne concerne que 2 % des bénéficiaires des CAF. Elle occulte complètement le phénomène inverse du non-recours (personnes qui ne demandent pas des prestations auxquelles elles ont droit), massif pour les dernières grandes réformes sociales que sont le droit au logement opposable (DALO) et le revenu de solidarité active (RSA).
Les progressistes doivent s’inscrire en rupture avec l’idée que le pauvre est le premier responsable de sa situation. Ils doivent assumer une démarche faite à la fois de solidarité et d’exigence, qui ne nie pas la nécessité que les personnes concernées se mobilisent pour se sortir de leurs difficultés, mais qui affirme d’abord la responsabilité des pouvoirs publics et de la société à leur égard.
L’intérêt des personnes les plus défavorisées rejoint souvent celui de l’ensemble de la société. Il passe en effet en premier lieu par des réformes s’adressant à l’ensemble des citoyens. Par exemple, la création d’un service public de la petite enfance aidera l’ensemble des parents à mieux concilier leur vie familiale et leur vie professionnelle, tout en apportant un bénéfice spécifique pour les parents (en termes de retour à l’emploi) et les enfants des familles pauvres (avec un effet très favorable sur la réussite scolaire). Il en va de même de la mise en place d’une école plus propice à la réussite de tous ou de la sécurisation des parcours professionnels.
Ces politiques universelles doivent être complétées par des mesures ciblées, sous la forme d’un programme d’investissement dans l’insertion des personnes en difficulté, selon trois axes : suivi intensif par des référents qualifiés ; accès à des formations qualifiantes, de préférence en alternance avec des contrats de travail ; résolution des problèmes de garde d’enfants et de transports. Il s’agit de rompre avec la tendance qui affecte aujourd’hui les finances départementales et qui voit la part des dépenses d’insertion se réduire fortement, dévorée par l’augmentation des dépenses contraintes d’allocation. Le programme d’investissement sera mis en œuvre dans un cadre partenarial et territorial, sous la forme de contrats de programmation associant notamment le département, la région, l’Etat et Pôle emploi.
L’investissement doit aussi concerner les structures d’insertion par l’activité économique (IAE), spécialisées dans l’emploi de personnes en difficulté. Il faut construire une « politique industrielle de l’insertion » afin d’accélérer leur développement. L’accès aux marchés publics doit être réellement favorisé, ainsi que l’accès aux fonds propres (dans le cadre du grand emprunt) et à des crédits bonifiés, qui pourraient être financés par l’épargne réglementée.
Contrairement aux idées reçues, la France est loin d’être le pays le plus généreux pour ses minima sociaux. Indexé sur les prix depuis la création du RMI en 1988, le niveau de vie des minima sociaux décroche du niveau de vie médian et ne permet plus de faire face à l’augmentation des dépenses contraintes comme le logement ou l’énergie. Il est donc nécessaire de passer à une indexation du niveau du RSA sur la richesse produite pour mettre fin à ce décrochage. En outre, à l’exemple de l’Allemagne, un travail d’évaluation du niveau de ressources nécessaires à une vie décente doit être engagé, afin de déterminer le niveau souhaitable du RSA.
Si l’objectif de « zéro SDF » a été brocardé en 2002, l’expérience britannique montre en tout cas qu’il est possible de réduire de manière très significative le nombre de sans-abris. Le principe « pas d’expulsion sans relogement » peut être réellement garanti si l’on met en place une assurance sociale obligatoire que devront souscrire tous les bailleurs et qui permettra de mutualiser les risques locatifs. Un investissement important doit être consenti dans la qualité du parc d’hébergement, au-delà de la démarche actuelle « d’humanisation » qui n’est pas assez ambitieuse. Pour faire face aux situations les plus difficiles, les dispositifs d’accès au logement et de prise en charge des problèmes d’addiction et de santé mentale, fréquents chez les personnes à la rue, doivent être organisés de manière cohérente.
Outre ces orientations de fond, c’est la méthode d’élaboration et de conduite des politiques de lutte contre la pauvreté qu’il faut réformer. Cela passe d’abord par la participation des personnes en situation de pauvreté à l’élaboration des politiques qui les concernent. Le fait que les dernières grandes réformes sociales (le DALO et le RSA) n’aient pas trouvé leur public est un signal d’alarme sur les modes d’élaboration des politiques sociales, en trop grand décalage par rapport aux besoins des personnes concernées. La concertation avec les personnes concernées, qui doit être organisée selon des méthodes éprouvées dans d’autre pays, est une « assurance anti-décalage », ou du moins un moyen d’en réduire le risque. Une réflexion doit être également engagée sur le travail social. Les travailleurs sociaux sont à la lutte contre la pauvreté ce que les policiers sont à la sécurité : ce sont les hommes et les femmes qui mettent en œuvre les politiques sur le terrain. Ils sont pourtant largement ignorés du débat public. Face à la déqualification par le bas (multiplication des statuts peu qualifiés, parfois réalisés dans le cadre de contrats aidés alors qu’il s’agit de vrais métiers correspondant à un besoin permanent) et par le haut (éviction des postes à responsabilité au profit de personnes à la formation plus gestionnaire) des travailleurs sociaux, il est nécessaire d’ouvrir les formations du travail social à l’université, et de les mettre pleinement en prise avec les évolutions des politiques publiques.
Voici vingt ans que le débat public sur la pauvreté est structuré par l’idée que les pauvres sont responsables de leur situation. Certes, l’idée est rarement exprimée en France en des termes aussi abrupts. Mais elle traverse les thèmes les plus fréquemment évoqués et inspire les réformes : phénomène des « trappes à inactivité » et nécessité de développer l’incitation financière au retour à l’emploi ; besoin de responsabiliser les personnes sans travail en renforçant leurs devoirs de recherche d’emploi ; ampleur supposée de la fraude aux prestations sociales.
Les problèmes que ces orientations ont pour objet de combattre ne sont pas imaginaires. Mais ils sont secondaires et la focalisation excessive sur ces questions conduit à une approche déséquilibrée et inefficace des politiques de lutte contre la pauvreté. Le fait que les bénéficiaires de minima sociaux se refusent à prendre des emplois au motif qu’ils ne seraient pas financièrement intéressants n’a jamais pu être démontré empiriquement. Avant même qu’ils puissent faire ce calcul financier, d’autres obstacles, bien plus manifestes mais beaucoup moins évoqués dans le débat public, se dressent sur leur route : absence de qualification (60 % des bénéficiaires de minima sociaux ont un niveau de qualification inférieur au CAP et 40 % des personnes non qualifiées sont au chômage) ; absence de solution de garde d’enfants ou de transport, qui sont des obstacles majeurs, notamment pour les parents isolés ou pour les personnes vivant en périphérie des aires urbaines. Quant à la fraude, elle est réelle mais ne concerne que 2 % des bénéficiaires des CAF. Elle occulte complètement le phénomène inverse du non-recours (personnes qui ne demandent pas des prestations auxquelles elles ont droit), massif pour les dernières grandes réformes sociales que sont le droit au logement opposable (DALO) et le revenu de solidarité active (RSA).
Les progressistes doivent s’inscrire en rupture avec l’idée que le pauvre est le premier responsable de sa situation. Ils doivent assumer une démarche faite à la fois de solidarité et d’exigence, qui ne nie pas la nécessité que les personnes concernées se mobilisent pour se sortir de leurs difficultés, mais qui affirme d’abord la responsabilité des pouvoirs publics et de la société à leur égard.
L’intérêt des personnes les plus défavorisées rejoint souvent celui de l’ensemble de la société. Il passe en effet en premier lieu par des réformes s’adressant à l’ensemble des citoyens. Par exemple, la création d’un service public de la petite enfance aidera l’ensemble des parents à mieux concilier leur vie familiale et leur vie professionnelle, tout en apportant un bénéfice spécifique pour les parents (en termes de retour à l’emploi) et les enfants des familles pauvres (avec un effet très favorable sur la réussite scolaire). Il en va de même de la mise en place d’une école plus propice à la réussite de tous ou de la sécurisation des parcours professionnels.
Ces politiques universelles doivent être complétées par des mesures ciblées, sous la forme d’un programme d’investissement dans l’insertion des personnes en difficulté, selon trois axes : suivi intensif par des référents qualifiés ; accès à des formations qualifiantes, de préférence en alternance avec des contrats de travail ; résolution des problèmes de garde d’enfants et de transports. Il s’agit de rompre avec la tendance qui affecte aujourd’hui les finances départementales et qui voit la part des dépenses d’insertion se réduire fortement, dévorée par l’augmentation des dépenses contraintes d’allocation. Le programme d’investissement sera mis en œuvre dans un cadre partenarial et territorial, sous la forme de contrats de programmation associant notamment le département, la région, l’Etat et Pôle emploi.
L’investissement doit aussi concerner les structures d’insertion par l’activité économique (IAE), spécialisées dans l’emploi de personnes en difficulté. Il faut construire une « politique industrielle de l’insertion » afin d’accélérer leur développement. L’accès aux marchés publics doit être réellement favorisé, ainsi que l’accès aux fonds propres (dans le cadre du grand emprunt) et à des crédits bonifiés, qui pourraient être financés par l’épargne réglementée.
Contrairement aux idées reçues, la France est loin d’être le pays le plus généreux pour ses minima sociaux. Indexé sur les prix depuis la création du RMI en 1988, le niveau de vie des minima sociaux décroche du niveau de vie médian et ne permet plus de faire face à l’augmentation des dépenses contraintes comme le logement ou l’énergie. Il est donc nécessaire de passer à une indexation du niveau du RSA sur la richesse produite pour mettre fin à ce décrochage. En outre, à l’exemple de l’Allemagne, un travail d’évaluation du niveau de ressources nécessaires à une vie décente doit être engagé, afin de déterminer le niveau souhaitable du RSA.
Si l’objectif de « zéro SDF » a été brocardé en 2002, l’expérience britannique montre en tout cas qu’il est possible de réduire de manière très significative le nombre de sans-abris. Le principe « pas d’expulsion sans relogement » peut être réellement garanti si l’on met en place une assurance sociale obligatoire que devront souscrire tous les bailleurs et qui permettra de mutualiser les risques locatifs. Un investissement important doit être consenti dans la qualité du parc d’hébergement, au-delà de la démarche actuelle « d’humanisation » qui n’est pas assez ambitieuse. Pour faire face aux situations les plus difficiles, les dispositifs d’accès au logement et de prise en charge des problèmes d’addiction et de santé mentale, fréquents chez les personnes à la rue, doivent être organisés de manière cohérente.
Outre ces orientations de fond, c’est la méthode d’élaboration et de conduite des politiques de lutte contre la pauvreté qu’il faut réformer. Cela passe d’abord par la participation des personnes en situation de pauvreté à l’élaboration des politiques qui les concernent. Le fait que les dernières grandes réformes sociales (le DALO et le RSA) n’aient pas trouvé leur public est un signal d’alarme sur les modes d’élaboration des politiques sociales, en trop grand décalage par rapport aux besoins des personnes concernées. La concertation avec les personnes concernées, qui doit être organisée selon des méthodes éprouvées dans d’autre pays, est une « assurance anti-décalage », ou du moins un moyen d’en réduire le risque.
Une réflexion doit être également engagée sur le travail social. Les travailleurs sociaux sont à la lutte contre la pauvreté ce que les policiers sont à la sécurité : ce sont les hommes et les femmes qui mettent en œuvre les politiques sur le terrain. Ils sont pourtant largement ignorés du débat public. Face à la déqualification par le bas (multiplication des statuts peu qualifiés, parfois réalisés dans le cadre de contrats aidés alors qu’il s’agit de vrais métiers correspondant à un besoin permanent) et par le haut (éviction des postes à responsabilité au profit de personnes à la formation plus gestionnaire) des travailleurs sociaux, il est nécessaire d’ouvrir les formations du travail social à l’université, et de les mettre pleinement en prise avec les évolutions des politiques publiques.
Les propositions du rapport
1. Mettre fin à la diminution des moyens du programme budgétaire consacré à la lutte contre la pauvreté et affecter les excédents du Fonds national des solidarités actives au financement de programmes d’insertion.
2. Lancer un programme d’investissement social en faveur des bénéficiaires du RSA, avec trois priorités :
– l’accompagnement renforcé ;
– l’accès à des formations qualifiantes ;
– la levée des obstacles matériels au retour à l’emploi (garde d’enfants, transports).
3. Construire des indicateurs de rentabilité sociale pour mesurer l’efficacité de ces investissements.
4. Responsabiliser les acteurs de l’achat public (service des achats de l’Etat, union des groupements d’achat public) sur la réalisation d’un pourcentage de marchés avec les structures d’insertion.
5. Pour les entreprises privées, intégrer l’achat à des structures d’insertion dans l’évaluation de la responsabilité sociale imposée par la loi Grenelle II.
6. Développer l’accès des structures d’insertion aux fonds propres, en utilisant une partie des 100 millions d’euros du grand emprunt affectés à l’économie sociale, et au crédit par des prêts bonifiés, financés par l’épargne réglementée.
7. Permettre à des personnes en grande difficulté de rester plus de deux ans dans les structures d’insertion, en imposant aux structures des objectifs sur la durée moyenne de passage plutôt qu’un plafond indépassable.
8. Changer le mode de revalorisation annuelle du RSA en se fondant sur un indice intégrant une part de la progression de la richesse nationale.
9. Lancer une évaluation du niveau de revenu nécessaire à une vie décente.
10. Créer les conditions de l’autonomie financière des jeunes, par un « capital formation » pour les étudiants et par une allocation forfaitaire d’assurance-chômage pour ceux qui entrent sur le marché du travail.
11. Organiser une concertation annuelle entre partenaires sociaux, départements et Etat, sur l’évolution des dispositifs d’indemnisation du chômage (assurance-chômage, RSA et ASS).
12. Prévenir les expulsions locatives en créant une assurance sociale obligatoire contre les risques locatifs.
13. Investir dans la qualité des centres d’hébergement (qualité des locaux, services et activités proposées aux personnes hébergées) pour les transformer en endroits attractifs, propices à l’engagement d’une démarche d’insertion.
14. Structurer et professionnaliser le dispositif des « maraudes » allant au devant des personnes sans-abri.
15. Construire une offre de services destinée à prévenir le sans-abrisme dans les situations à risque : sortie de prison, de l’aide sociale à l’enfance, d’hôpital psychiatrique, séparations conjugales.
16. Articuler les dispositifs d’hébergement et d’accès au logement et ceux de prise en charge des addictions et de la santé mentale.
17. Expérimenter la délégation par l’Etat des crédits d’hébergement aux communes ou aux intercommunalités volontaires.
18. Organiser la participation des personnes en situation de pauvreté à la définition des politiques qui les concernent, tant au niveau national (concertation sur le programme d’investissement social dans l’insertion) qu’au niveau local (concertation sur les pactes territoriaux pour l’insertion).
19. Renforcer réellement le lien avec les universités dans la formation aux diplômes de l’enseignement supérieur en travail social.
20. Développer et rendre visible la recherche en travail social.
21. Investir dans les métiers les moins qualifiés du secteur social et améliorer les conditions d’exercice.