Protection sociale : enjeux et perspectives

Les protections sociales naissent au XIXe avec la révolution industrielle et l’émergence du salariat ^[2] . Ces protections sont pensées comme devant permettre de garantir la continuité du revenu des ouvriers qui ont perdu les solidarités familiales et locales de la société agricole. Elles permettent en même temps aux patrons de s’assurer la fidélité, la stabilité et la qualité de leur main d’œuvre. Ces protections sociales ne sont pas le fruit d’une « génération spontanée ». L’histoire du XIX° siècle est aussi une histoire de luttes, d’actions, de révolutions, de compromis, bref de construction de la démocratie, qui est loin d’être un long fleuve tranquille.

Après la 2° guerre mondiale, la volonté de généraliser les protections sociales se traduit par la création de la Sécurité sociale. Celle-ci a pour objet de garantir la maintien du revenu des salariés lorsqu’ils ne peuvent pas ou plus exercer leur activité, en cas de maladie, d’accident du travail, d’invalidité, de vieillissement.

Derrière cette garantie de revenus, à travers la mise en œuvre de la Sécurité Sociale, il y a une volonté de:

- Améliorer l’état de santé de la population

- Réduire la pauvreté, qui touche principalement les personnes âgées,

- Soutenir les familles nombreuses.

La garantie de revenu en cas de chômage ne fait pas partie des protections de la sécurité sociale. Le régime d’assurance chômage est créé le 31 décembre 1958 pour les salariés de l’industrie et du commerce, sous l’impulsion du Général De Gaulle, par les partenaires sociaux avec la signature par le patronat (CNPF) et les syndicats (FO, CFTC et CGC) de la Convention nationale interprofessionnelle.

Le système d’indemnisation est établi en-dehors du cadre de la Sécurité sociale. Ce régime est étendu à l’ensemble du secteur privé en 1967, puis à l’agriculture en 1974, aux secteurs agricoles en 1977, aux gens de maison en 1978 et aux DOM en 1979. Puis en 1990 aux contrats emplois solidarité des collectivités territoriales, et enfin aux secteurs publics pour leurs apprentis, leurs emplois jeunes.

Cependant, Les ressorts qui ont été à l’origine de la création de l’assurance chômage s’inscrivent dans une logique d’un « État providence », largement marqué, en France, par le recours à «  l’assurance sociale  » comme levier de mutualisation et de redistribution. Ce n’est certes pas une branche de la sécurité sociale mais la vision qui sous tend sa création, est bien une vision d’une société salariale où le plein emploi est « presque » une réalité.

Par ailleurs la mise en place de cette protection s’inscrit dans une continuité au regard de la mise en place des autres protections : Il s’agit avant tout d’assurer une garantie de revenu en cas d’impossibilité de travailler. (Il s’agit ici du chômage)

Au regard de ce qu’ils ont produit, nos systèmes de protection sociale apparaissent comme un succès : le niveau de vie des retraités a rejoint celui des actifs au cours des années 1990, l’espérance de vie de la population française ne cesse de croître (84 ans pour les femmes, 77 pour les hommes en 2006) et la fécondité française se situe parmi les plus élevées d’Europe.

Jusqu’à l’explosion du chômage de masse à la fin des années 70, le système d’assurance chômage répond aux objectifs qui lui ont été donnés.

Pendant cette période, nous dit Bruno Palier « les politiques économique et sociale semblent se renforcer l’une l’autre. Les dispositifs de protection sociale permettent alors de soutenir et relancer la croissance économique. Utile à l’économie, la protection sociale permet en même temps de répondre aux besoins sociaux de l’époque : améliorer la santé de la population dont l’espérance de vie dépasse rarement 65 ans, lutter contre la pauvreté, qui est alors – et depuis longtemps – concentrée sur les personnes âgées, et soutenir la nouvelle répartition des rôles sociaux  » ^[3] .

2 – Des changements importants

Le premier changement tient au caractère particulier que fut la période de l’après guerre jusque dans le milieu des années 70. Elle a été marquée par une adéquation entre l’espace économique, l’espace de construction du politique et l’espace de construction du social. Cet espace était l’espace des « État-Nation ».

C’est dans ce cadre là que ce sont construits nos systèmes de protections sociales.

L’internationalisation des économies a fait éclater cette superposition des espaces. Si l’espace économique est devenu largement européen, puis de plus en plus mondial, il n’en est pas de même pour le politique et le social qui se construisent encore largement dans le cadre des « États-Nations ». Cette asymétrie produit des tensions sur les régimes sociaux et expose de fait les pays les plus développés qui ont construit des protections sociales solides.

Mais peut être que cette situation fragilise encore d’avantage les pays qui ont assis leur système dans le cadre des assurances sociales. La caractéristique de celui-ci est de faire reposer les ressources sur des cotisations. Le coût du travail s’en trouve impacté. Situation d’autant plus handicapante que les instruments de régulation ne se développent pas au rythme de l’internationalisation des économies.

Le deuxième changement tient à l’évolution de nos sociétés et à ce qu’ont produit les garanties collectives. Sur le plan de la santé, le développement de l’accès aux soins, l’amélioration de l’environnement (conditions de travail, logements…) durant cette période, a permis aux individus de vivre plus longtemps. Ils ont besoin d’être soignés plus longtemps. Nos systèmes ont permis également de développer la recherche. De nouvelles thérapies s’en sont suivies.

Aujourd’hui, lorsque les salariés partent en retraite, ils ne rentrent pas en vieillesse. La durée de vie ayant fortement augmentée, les pensions sont versées beaucoup plus longtemps et pour de plus en plus de monde. Nous sommes par contre confrontés à de nouveaux risques, notamment celui de la perte d’autonomie.

Les politiques familiales, comme l’assurance chômage d’ailleurs, ont accompagné pour partie la féminisation du salariat, qui est une évolution majeure de nos sociétés modernes.

Ce deuxième changement est de fait le produit d’une interaction entre évolution de la société et évolution des systèmes de protection sociale. L’une et l’autre se sont nourries pour donner ce que nous connaissons actuellement.

Le troisième changement est lié à la conjonction de 2 évolutions : L’augmentation de la durée de vie d’une part et la baisse de la fécondité d’autre part. Ces 2 évolutions se traduisent par une augmentation des « plus de 60 ans » plus rapide que les « moins de 60 ans ». Cette situation fragilise beaucoup plus les systèmes bâtis sur des cotisations que les systèmes assis sur une contribution de l’ensemble des revenus, dans la mesure où ce sont sur les actifs que reposent principalement la ressource des systèmes assuranciels. Ceci ne veut absolument pas dire que les systèmes de répartition sont fragilisés. Au contraire. Les systèmes de répartition, ne sont pas résumables à leur organisation que nous connaissons aujourd’hui. N’y a-t-il pas d’autres formes plus lisibles, moins complexes qui peuvent être réfléchis ? Le COR (Conseil d’Orientation des Retraites) y travaille et c’est une bonne chose. Des chercheurs ^[4] s’y sont aussi attelés. Il ne s’agit pas de dire qu’il y a une solution miracle, mais au moins mettons tout sur la table.

3 – Enjeux et perspectives

3.1 – Consolider le système de Protection sociale, ce n’est pas défendre une organisation, mais les valeurs qui l’on fait naître

On ne le répétera jamais assez, et surtout dans cette période de forte turbulence économique, les systèmes de protection sociale sont d’une nécessité absolue. La pertinence des missions de la protection sociale ne peut être remise en cause. Alors qu’ils sont décriés dans des périodes de croissance, nos systèmes sont considérés comme des amortisseurs sociaux dans les périodes de crise. C’est un paradoxe qui doit trouver une solution en dehors de crises de « schizophrénie » collectives.

Tout le monde a et aura toujours besoin d’un revenu de remplacement en cas de maladie, d’accident, de chômage ou pour la retraite.

Mais attention, vouloir défendre des systèmes dans leur forme, c’est prendre des risques énormes quant à la défense des objectifs qui fondent nos systèmes de protection sociale. Si effectivement les formes de l’Etat providence doivent évoluer, il ne saurait être question de le remettre en cause. Notre travail doit plutôt le réinventer dans un monde globalisé, dans un monde fait de mobilité, pour répondre aux besoins sociaux d’aujourd’hui. Et aujourd’hui, les risques ne sont pas seulement liés à la perte de revenus, même si ceux là demeurent importants et justifient une attention toute particulière au regard des conséquences que génèrent la pauvreté économique.

Dans cette « refondation », nous avons 2 logiques à contrer :

- Celle qui prône des solutions qui consistent à réduire les garanties du plus grand nombre,

- Celle qui prône le renforcement des garanties pour ceux qui sont « établis », au nom bien souvent de la sacro sainte référence aux origines de la Sécu en 45.

Ces 2 solutions nous conduisent à des impasses.

La première visant à réduire les garanties pour le plus grand nombre, participe d’une logique visant à faire de la précarité, de l’insécurité, le moteur de la prise de risques. Selon les tenants de cette logique, les situations précaires, l’insécurité doivent inciter les individus à sortir de celles-ci par une prise de risques qui doit se traduire par une situation meilleure. Cette logique a fait beaucoup de ravages humains dans des pays qui ont appliqué de telles politiques. Cette logique méritocratique ne profite qu’aux plus forts au détriment du plus grand nombre.

La seconde visant à renforcer, à consolider ou à ne défendre que la sécurité des « établis », des inclus, conduit à faire reposer la mobilité, le besoin de réactivité des entreprises, sur une partie de la population salariée, les plus exposés, les moins « établis », donc

- les jeunes qui ont du mal à se faire une place sur le marché du travail,

- les femmes qui ont une place récente dans le système économique marchand et qui plus est dans un contexte encore largement dominé par une culture masculine

- les immigrés

- les seniors

Cette situation conduit à constater avec Jean Viard ^[5] , que « la vérité c’est qu’un groupe social particulier de 3 à 5 millions de salariés (ouvrières, immigrés, jeunes peu ou trop qualifiés en chômage, CDD, contrats aidés, intermittents…) a en charge de vivre les soubresauts violents des mutations économiques ».

C’est de fait tout notre modèle de protection sociale qui est bousculé par les questions de la globalisation. « La mise en mobilité généralisée du salarié, de l’entreprise et de l’Etat impose une nouvelle conception de la relation d’emploi, un nouvel équilibre entre flexibilité et sécurité… » ^[6] , qui impacte toute notre manière de concevoir et de construire les garanties sociales.

Notre regard sur la société dans laquelle nous vivons nous amène à dire que le fait d’avoir des garanties, des droits qui ne soient pas menacés en permanence est plutôt favorable au développement économique. Contrairement à ce qu’on entend souvent, ces garanties ne sont pas des freins à la mobilité.

3.2 – Repenser le financement et ses modalités, car la « technique » de l’assurance sociale a perdu de sa force dans l’organisation de la solidarité.

Au cours des dernières décennies, d’autres dispositifs sont venus compléter les assurances sociales, pour que la solidarité soit assurée :

- Dans le domaine de la santé, c’est la création de la CMU

- Concernant les retraites, c’est la création du minimum vieillesse en 1956, et devenu depuis 2006, l’ASPA (allocation de solidarité aux personnes âgées).

- Sur les questions de la famille, l’Etat a institué de nombreuses allocations de type « allocation de rentrée scolaire »

- Depuis 1982, le système d’indemnisation du chômage se divise en 2 parties : une partie assurance versée par le régime UNEDIC et un régime solidarité (ASS) assuré par l’Etat. On pourrait ajouter un 3° niveau avec la création du RMI en 89 et du RSA en 2008.

Dans la société salariale dans laquelle se sont construits ces systèmes, la logique assurancielle étaient pertinente. Elle l’était d’autant plus qu’il s’agissait essentiellement de contribution à des droits visant à garantir un revenu en cas d’arrêt de travail pour différentes raisons : maladie, retraites, chômage…

Aujourd’hui cette logique comporte des risques. Elle peut devenir un élément de consolidation de la segmentation sociale. Par exemple aujourd’hui un peu plus de 50% des demandeurs d’emploi sont indemnisés par le régime UNEDIC. La recherche d’une rentabilité maximum des entreprises peut très bien s’accommoder d’un tel système. Celui-ci assurant les besoins de flexibilité que les entreprises demandent, avec des chômeurs les plus proches de l’emploi.

Mais on pourrait prendre d’autres exemples dans d’autres domaines où les risques de divorce existent dans nos systèmes de protections sociales, entre d’un coté un système assuranciel et de l’autre l’assistance.

Nous avons à ce jour évité cette dérive totale. Totale parce que nos systèmes sont fragiles de ce côté-là et des brèches ont été ouvertes :

- L’écart qui s’est créé entre le régime chômage et les ASS.

- Les complémentaires « santé » qui agissent dans un champ faiblement régulé, ont fortement contribué au développement des inégalités. L’exemple le plus frappant est celui des dépassements d’honoraires. En voulant couvrir le mieux possible leurs ressortissants, de nombreuses complémentaires santé ont pris en charge tout ou parti des dépassements d’honoraire. Mais ce sont les contrats collectifs des plus grosses entreprises qui ont pris le plus en charge ces dépassements, tirant vers le haut ces derniers. Ainsi ce sont développées des inégalités entre salariés. Les contrats responsables sont un petite avancée mais largement insuffisante dans le sens d’une plus grande régulation.

- Le refus pendant longtemps de regarder les pratiques des entreprises en matière de développement de l’épargne salariale, a contribué au développement de plusieurs catégories de salariés quant à la constitution de leur retraite : A une extrémité, les salariés des grosses entreprises qui avaient de l’épargne salariale, à l’autre, les salariés des petites entreprises qui n’avaient rien et entre les deux des centaines de situations. La loi de 2001, la création du CIES ^[7] , la loi Fillon sur les retraites, constituent des réponses de lutte contre les inégalités. Mais là aussi il reste beaucoup à faire.

- C’est peut être dans le domaine de la famille que c’est le plus frappant. Un des piliers de la politique familiale repose, sans le dire, sur la fiscalité à travers le quotient familial. On voit bien que la politique familiale n’est absolument pas redistributive. Elle l’est faiblement par le système assuranciel, elle ne l’est pas du tout par la fiscalité.

Mais, si la tendance est désormais à la fiscalisation des ressources de la protection sociale, c’est plus par volonté d’abaisser le coût du travail (la compensation des exonérations de cotisations par l’Etat s’élève à 23 milliards d’euros en 2007 ^[8] , plus de 25 en 2008) qu’en conséquence d’une recherche du financement le plus approprié selon la nature des besoins à couvrir.

Au fil du temps, la lisibilité et la compréhension du fonctionnement du système par les citoyens s’en sont trouvées dégradées, accroissant le risque d’une mise à mal du principe de mutualisation et de tomber dans une logique qui structurerait la société en deux entités distinctes : ceux qui travaillent et seraient assurés et ceux qui ne travaillent plus ou pas (pour des raisons multiples) qui dépendraient de la solidarité nationale ou plus exactement d’un filet de sécurité minimale financé par la solidarité nationale…

Loin de remettre en cause le paritarisme comme certains le disent et le craignent, cette situation et cette approche doit au contraire le consolider. En effet cette évolution ne réduit en rien la place incontournable des partenaires sociaux dans la construction ou le développement de droits pour les salariés, par la négociation collective. Les structures paritaires doivent être réappropriées comme outils de la mise en œuvre des accords et en cela il doit être rénové.

3.3 – Le choix d’un paritarisme étroitement lié à la négociation

Dans le domaine de la protection sociale, notamment, L’existence et le renforcement du paritarisme vont de pair avec le renforcement des acteurs sociaux pour qu’ils soient suffisamment représentatifs, et donc dotés d’une véritable capacité de négociation et d’engagement. Le socle sur lequel repose le paritarisme ne peut être que la négociation collective, avec laquelle il ne se confond pas.

Cette rénovation s’est concrétisée par un certain nombre d’accords et de dispositifs législatifs : positions communes 2001, Loi Fillon 2003, Loi de Janvier 2007… Un pas important a été franchi, avec l’accord et la loi d’août 2008 sur la rénovation des règles de représentativité .

Ainsi, l’approche du paritarisme renvoie à deux éléments essentiels qui fondent le syndicalisme de transformation sociale : la légitimation constante par les salariés (par le vote, par l’adhésion) ; la transformation des situations des salariés par la négociation et par l’’implication du syndicalisme pour rendre les droits accessibles aux salariés. La négociation, plus qu’une technique, est une démarche postulant qu’il n’y a pas de solutions durables sans compromis successifs liés à l’ensemble des facteurs du contexte. C’est une donnée fondamentale de la démocratie, plus que jamais d’actualité dans un monde de plus en plus complexe.

« L’institutionnalisation » du syndicalisme, largement déplorée, a deux caractéristiques : d’une part, une trop grande place prise par les institutions dans la vie syndicale ; d’autre part, une dissociation entre représentation réelle des salariés et présence dans les lieux de négociation, de concertation, de consultation et de gestion. Le point de rupture est atteint quand l’institution devient une fin en soi.

L’accord et la loi qui s’en est suivie sur la représentativité changent la donne et offrent de nouveaux leviers pour mieux articuler l’implication du syndicalisme dans la « gouvernance » du social (négociation, concertation, consultation, gestion de dispositif…) et sa présence dans les entreprises, légitimée par les salariés qui se reconnaissent dans la représentation syndicale.

Rénover le paritarisme c’est faire vivre à la fois :

- les rapports entre démocratie politique et démocratie sociale

- l’enracinement de la représentation sociale, dans la société salariale d’aujourd’hui, qui est éclatée en multiples statuts et contrats de travail. Cet approfondissement pose également, à nouveau, la question de la représentativité des employeurs (même si celle-ci n’est pas de même nature que celle des organisations syndicales de salariés et ne peut pas répondre aux mêmes critères).

Cette rénovation est un enjeu majeur pour faire évoluer nos systèmes de protection sociale.

3.4 – les enjeux économiques des réformes de la protection sociale

Les dépenses sociales sont perçues comme une charge, un coût pour l’économie, qu’il conviendrait de contenir au nom des impératifs budgétaires et de la compétitivité. Il est pourtant aussi possible de concevoir le domaine de la protection sociale, de l’aide aux personnes et des soins de santé comme autant de secteurs d’activité économique susceptibles de générer des emplois et de la croissance économique ^[9] .

Pour illustrer ce propos, prenons le secteur de la santé en citant Bruno Palier s’exprimant dans « la Revue CFDT » en Mai 2008 : trois domaines sont ici concernés, celui de l’offre de soins de santé , celui de la recherche médicale et pharmaceutique , et celui de l’assurance . Nous l’avons dit et redit, le secteur de la santé est un secteur économique important. Il représente 10% du PIB et 9% des emplois (2 millions de personnes).

«  Avec le vieillissement de la population, les progrès médicaux et les changements d’habitude des Français, la demande de soins de santé ne cessera d’augmenter. Des professionnels de santé seront d’autant plus utiles que la démographie médicale devrait créer un appel d’air. Comment augmenter le nombre des professionnels de santé tout en voulant maîtriser les dépenses publiques de santé ?

Cette question se pose aussi en matière de recherche médicale et d’industrie pharmaceutique. Cette dernière est le secteur économique où les taux de croissance et de profits sont les plus élevés, et il semble absurde à beaucoup d’en limiter le dynamisme et l’expansion sous prétexte de contrôler les dépenses publiques de santé. Les États-Unis, dont l’industrie pharmaceutique a pris le leadership mondial aux Européens au cours des dix dernières années, consacrent 30 % de plus aux dépenses totales de santé que les Européens. Toutefois, il s’agit de dépenses principalement privées, couvertes en majorité (à 56 %) par des assurances privées.

En matière d’assurance, pour beaucoup, certains risques maladies (des maladies fréquentes, peu graves, dont l’occurrence est calculable) pourraient tout aussi bien être couverts par des assurances privées. Se pose alors le problème des inégalités engendrées par le développement d’un secteur privé de la santé, non régulé et coordonné avec le socle de base public. Tous les citoyens n’ont pas la possibilité de s’acheter une assurance maladie complémentaire privée qui soit de bonne qualité. C’est tout l’enjeu de notre travail entre base et complémentaires.

Les services à la personne. Prendre soin des enfants, des personnes âgées dépendantes, des personnes handicapées a souvent été confié aux femmes au foyer. Étant donné que l’entrée des femmes sur le marché du travail est une réalité, les besoins de services augmentent. Ce domaine ne s’est pas beaucoup développé en France notamment en raison de son coût élevé même si au cours des dix dernières années, les politiques publiques ont cherché à favoriser le développement de ces emplois ». Il y a là matière à investissement.

Les débats concernant la protection sociale oublient souvent ce que produisent et ont produit nos systèmes, dans le domaine du développement économique:

- D’une part comme instrument de redistribution, ayant ainsi un impact fort sur le pouvoir d’achat (la consommation est un des moteurs de la croissance)

- D’autre part comme source de financement de secteurs d’activité et d’emploi, que ce soit dans le domaine de la santé, des services à la personne, de la petite enfance…

Sauf à penser que ces emplois de services et parfois industriels (pharmacie, imagerie médicale…) ne soient pas producteurs de richesse, les régimes de protection sociale ne peuvent tout de même pas être regardés simplement à partir de leur déficit.

Nos systèmes participent à la création d’une double richesse :

- Une richesse économique au sens restrictif du terme. Ces systèmes financent de l’emploi.

- Une richesse économique et sociale, au sens où nos systèmes sont créateurs de solidarité et de sécurité indispensable à tout développement économique

Les enjeux sont relativement clairs. Notre ambition ne peut se résumer à simplement prolonger le passé, mais elle doit être de nous situer dans une perspective de moyen et long terme.

La protection sociale est un des facteurs du développement économique, à condition bien sûr de ne pas laisser le social s’enfermer dans des systèmes qui peuvent se retourner contre les intérêts de ceux pour qui ils ont été construits à l’origine.

Ce ne sont pas les systèmes qui doivent être le cœur de nos préoccupations. Ce sont les hommes et les femmes.

Ce ne sont pas les institutions qui sont au centre de nos réflexions pour inventer des formes d’organisation du « vivre ensemble ».

Permettre aux individus d’accéder d’une part à des garanties qui les protègent des aléas de la vie, et d’autre part à des services répondant aux besoins d’émancipation des hommes et des femmes, voilà le véritable défi.

1. Une partie de ce texte a été publié dans la revue « Social actualité » de la CFDT de Septembre 2009 ↑

2. Voir Robert Castel, Les métamorphoses de la question sociale , Paris, Fayard, 1995 (édition de poche « Folio/Essais », 1999), et l’insécurité sociale (la république des idées) ↑

3. « Les 3 leçons sur l’Etat Providence » Introduction (La république des idées) ↑

4. Piketty et Bozio ↑

5. « L’éloge de la mobilité » Jean Viard 2006 édition de l’aube ↑

6. Antoine Bevort, Anette jobert: Sociologie du travail: les relations professionnelles Février 2008 ↑

7. Comité Intersyndical de l’Epargne Salariale ↑

8. Dont 20 milliards au titre des exonérations générales ↑

9. Philippe Aghion le Monde du 19 Mai 2009 : « Une espérance de vie plus longue dope la croissance » ↑