Débat politique européen : quel espace dans les médias français ?
L’existence d’une sphère du débat public est un des éléments essentiels à la constitution d’une démocratie réelle. Or l’espace public européen peine à se construire, et condamne la démocratie européenne à ne demeurer qu’un lointain horizon.
Cette note, publiée en appui à une pétition portée par Terra Nova, Sauvons l’Europe, Europe Créative et le Pacte civique, propose d’ouvrir les médias audiovisuels nationaux au débat politique européen. Ainsi, dans le cadre de sa mission de régulation du débat public, le Conseil supérieur de l’audiovisuel pourrait assurer un temps de parole équilibré à la télévision aux représentants élus dans les institutions communautaires et aux questions politiques européennes. De même que pour les débats parlementaires nationaux, les débats au Parlement européen pourraient faire l’objet d’une diffusion par les chaînes du service public.
L’avènement d’une démocratie européenne est, dès l’origine, l’un des objectifs de la construction communautaire. Cet objectif reste malheureusement lointain. LEurope connait un profond malaise démocratique, une crise de confiance exacerbée par cette période de tourment économique, qui se manifeste à l’égard de l’échelon européen et, de plus en plus, entre les peuples européens.
Le système politique européen reste perçu, non sans raison, comme trop complexe, lointain et omnipotent. Les citoyens se sentent dépossédés de leurs choix politiques par l’« Europe de Bruxelles », une Commission technocratique et insuffisamment redevable, et un Conseil dominé par les grands Etats, aujourd’hui créditeurs. Le rôle du Parlement européen reste mal connu et perçu comme peu puissant. S’enchaînent ainsi aux élections européennes les records d’abstention et les percées de l’extrême droite, qui a obtenu un score à deux chiffres dans six pays européens en 2009.
Les élections européennes de 2014 offrent une grande opportunité pour démocratiser le système européen. Pour la première fois, grâce à la mise en œuvre du traité de Lisbonne, le Président de la Commission sera élu par le Parlement européen, sur proposition du Conseil faite à la lumière de la majorité issue des urnes. Les grands partis ont donc la possibilité de proposer aux électeurs leurs candidats à la Présidence de la Commission. Le Parti socialiste européen (PSE) a déjà décidé d’organiser des primaires pour choisir son candidat unique. Cette réforme peut contribuer à politiser le débat européen en permettant l’incarnation d’une ligne politique pour l’Europe et un renforcement de la légitimité démocratique de la Commission européenne. Mais elle ne se suffira pas à elle-même.
En effet, le système européen aura beau se simplifier, les partis européens se structurer, une démocratie véritablement européenne ne se fera pas sans espace public européen. Or les médias ne jouent pas suffisamment leur rôle et sont en partie responsables de la grande méconnaissance des enjeux et des clivages politiques européens, dont le décryptage reste réservé à un cercle d’experts. L’Europe contée par les partis d’extrême droite est une fable, mais ce diktat technocratique bruxellois est en effet ce qui peut ressortir du traitement de l’actualité européenne par les grands médias.
Il est donc nécessaire d’ouvrir les médias audiovisuels nationaux au débat politique européen, de manière à ce que les citoyens puissent s’en saisir. Nous proposons, dans le cadre français, que le Conseil supérieur de l’audiovisuel, dans le cadre de sa mission constitutionnelle de protection du pluralisme des opinions, assure un temps de parole spécifique aux questions politiques européennes et aux représentants élus dans les institutions communautaires. Ce sujet pourrait être précisé dans le cahier des charges des chaînes publiques et la convention d’autorisation des chaînes privées, et le Parlement européen pourrait être intégré aux systèmes de représentation audiovisuelle du Parlement français.
La naissance d’une démocratie européenne est depuis les débuts de la construction communautaire l’un des buts que se sont fixés les pères fondateurs, quand bien même ils ont entamé la tâche sous l’angle de la coopération économique, porteuse de la paix. Au fur et à mesure de l’avancée européenne, l’existence de cet espace démocratique devint un besoin de plus en plus pressant.
Une part significative de nos normes provient de l’Union européenne, dont environ la moitié dans les domaines économique, de l’agriculture et de l’environnement [1] . Mais la crise de l’Euro précipite la souveraineté budgétaire dans l’orbe communautaire, et de fait également une partie de la politique sociale à travers les conditionnalités des mécanismes de solidarité. Dès lors, l’absence d’une vie démocratique au niveau de l’Union fait peser une menace sur l’existence générale du contrôle démocratique, compte tenu de l’importance des politiques cogérées entre le Conseil et la Commission. C’est d’ailleurs, en termes de libertés publiques, l’argument central de la Cour de Karlsruhe pour s’opposer à l’accroissement des transferts de souveraineté dans ses décisions Solange [2] , dès lors que l’échelon européen ne dispose pas encore d’une démocratie fonctionnelle équivalente à la démocratie allemande.
1 – Le débat démocratique, défaut de la cuirasse européenne
Les progressistes européens ont cru fonder la démocratie communautaire en 1979, avec l’élection au suffrage universel du Parlement européen. En apparence, des institutions reposant sur la coopération entre représentants démocratiques nationaux dépendaient désormais, avec la coresponsabilité des partis, d’une élection proprement européenne dont on attendait l’émergence de l’Europe politique. Il n’en a rien été et les espoirs successifs ont été déçus.
Les pouvoirs du Parlement européen se renforcent certes avec le temps. Il a gagné, en l’exerçant, le pouvoir de renvoyer la Commission et d’imposer son veto à la nomination de ses membres. L’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne lie explicitement la désignation de la Commission à l’issue des élections européennes. Au sein du Parlement même, l’analyse des votes [3] démontre que la logique politique prend désormais le pas sur les coalitions de logiques nationales. La discipline de groupe est devenue forte, alors même que le règlement du Parlement proscrit le vote par procuration. De même, un pôle de gauche solide est apparu, rassemblant les sociaux-démocrates, les écologistes et la gauche de la gauche. La famille centriste oscille dans ses votes entre la droite, principalement sur les sujets économiques et de libéralisation, et la gauche sur les thèmes de libertés publiques, les sujets de société et, en partie, sur les questions sociales. En outre, le débat sur les modalités de sortie de la crise de l’Euro a structuré une opposition droite-gauche très forte et très nette, en rupture avec la culture de consensus classique du monde communautaire.
Tous les éléments d’une démocratie européenne sont donc réunis, à l’exception des électeurs.
Les citoyens, en effet, peinent à s’intéresser à une élection dont ils ne comprennent pas les enjeux, ce qui se traduit par des taux de participation de plus en plus faibles. Les classes politiques nationales orientent et utilisent donc le débat lors des élections européennes vers leurs préoccupations domestiques, le champ du suffrage étant un simple terrain pour leur affrontement continué [4] . En conséquence, et quand bien même ses éléments fondamentaux sont en place, la démocratie européenne est aujourd’hui largement formelle. C’est notamment pour renforcer le caractère européen de l’élection que nous avions, avec d’autres, porté la proposition de mise en place d’une primaire pour désigner le candidat des sociaux-démocrates européens à la présidence de la Commission [5] , dont le Parti socialiste européen s’est saisie [6] .
L’existence d’une sphère du débat public est un des éléments constitutifs d’une démocratie réelle, ainsi que l’ont montré les débats nés dans le cadre de l’Ecole de Francfort. C’est l’inexistence – ou l’insuffisance – de cette sphère que la Cour de Karlsruhe identifie précisément comme le chaînon manquant de la démocratie européenne dans ce qui constitue une sorte d’arrêt Solange III [7] , et qui s’oppose à ses yeux aux transferts de souveraineté fondamentaux. Or un tel débat ne peut exister sans le véhicule des médias, qui mettent en exergue les oppositions et le personnel politique européen.
2 – L’Europe et les médias : constat d’échec
L’Europe peine à attirer le chaland. Les médias tendent à dériver rapidement loin de ces sujets qui ne peuvent s’imposer sans une volonté particulière. En France, notamment, il faut constater la place réduite réservée dans les médias aux questions de dimension européenne, à l’exception de la crise de l’Euro, et l’absence quasi-complète dans le débat public des députés européens élus. La parole sur les sujets européens est portée, soit par les gouvernements nationaux, soit par les représentants non élus d’institutions européennes telles que la BCE, soit encore par des représentants politiques nationaux abordant le thème sans lien ferme avec d’autres forces européennes, et donc sans connexion avec la réalité politique européenne.
Alors que la conscience de l’enjeu est partagée dans le monde européen, les rapports se suivent et reprennent une même litanie de propositions qui traduit surtout une certaine perplexité devant un problème insoluble. Dans la lignée de trente ans de réflexion sur le sujet, la Commission européenne vient de publier le rapport du Groupe de haut niveau sur la liberté et le pluralisme des médias [8] , qui avance trois propositions sur la question clé de l’européanisation du débat politique :
– Financer des médias dépassant les frontières nationales ;
– Faire la publicité du programme Jean Monnet auprès des écoles de journalisme ;
– Organiser de manière régulière des conférences de presse des présidents des institutions européennes avec les journalistes nationaux.
Ce n’est pas faire offense au groupe de travail que de constater que ces propositions sont modestes au regard de la tâche à accomplir. La création de médias européens, en particulier, est globalement un échec. Si certaines réussites dispensent une information de qualité sur l’Europe, c’est à ceux qui font l’effort de les consulter ; leur diffusion est restée confidentielle.
2 – Européaniser les médias français
A l’issue de trente années d’insuccès dans la recherche de médias de dimension européenne, il faut sans doute convenir que les débats européens doivent non pas trouver de nouveaux médias et un nouveau public, mais s’imposer dans les médias que les citoyens consultent et donc dans les médias audiovisuels nationaux. Seuls ces derniers sont en mesure d’assurer la visibilité de ces débats politiques et de la classe politique européenne. Nous proposons ici quelques éléments relatifs aux médias français, qui peuvent servir, sinon de guide, du moins d’inspiration dans d’autres pays en fonction de leurs contextes culturels, économiques et légaux particuliers.
2. 1 – Européaniser le débat politique français : le Conseil supérieur de l’audiovisuel
La Constitution française reconnaît l’importance du débat démocratique et le protège. Elle prévoit en son article 4 que « la loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation » – ne pourrait-on profiter d’une révision constitutionnelle en cours pour y ajouter explicitement la vie démocratique européenne ? La loi a confié cette mission au Conseil supérieur de l’audiovisuel [9] , qui a l’obligation constitutionnelle d’en assurer l’effectivité [10] , [11] . Ce dernier effectue le contrôle de l’équilibre du temps de parole des différents partis et groupement politiques selon la méthode dite des « trois tiers » [12] .
Nous avançons la proposition que, dans le cadre de sa mission de régulation du débat public et même en dehors de la période spécifique des élections européennes, le Conseil supérieur de l’audiovisuel assure un temps de parole équilibré dans les médias audiovisuels aux représentants politiques européens sur le débat politique européen.
Le critère de comptabilisation de ce temps de parole pourrait être similaire à celui employé par le CSA pour déterminer ce qui relève de l’actualité politique locale ou de la participation du Président de la République au débat politique national.
De la même manière que pour l’actualité politique locale, la norme de répartition devrait prendre en compte l’équilibre politique européen, tel qu’il résulte des élections européennes. Elle devrait notamment réserver une part adéquate du temps de parole aux représentants des institutions politiques européennes, telles que la Commission européenne ou les membres du Parlement européen, français ou étrangers.
Selon ces principes, le CSA devrait en outre vérifier le respect par les chaînes de service public de leurs obligations en matière de débat politique européen et d’information européenne [13] , dans la lignée des préconisations du rapport Herbillon [14] . Il pourrait de surcroît introduire des obligations similaires dans les conventions d’autorisation d’émission le liant aux éditeurs de services conformément à l’article 28 de la loi de 86 [15] .
Compte tenu de la rédaction très générale de la loi de 1986, une réforme législative assurant l’extension de la mission et des pouvoirs du CSA serait en tout état de cause formellement très simple. Il nous semble cependant que les termes de la loi sont d’ores et déjà suffisants pour mettre en œuvre ces propositions sans processus législatif nouveau.
La prise en compte du débat politique européen est une extension nécessaire du principe constitutionnel de protection du pluralisme des opinions. Le titre XV de la Constitution précise les modalités institutionnelles d’insertion de la République française dans le processus normatif de l’Union européenne, et le Traité de Lisbonne fait de la désignation du Président de la Commission européenne l’un des enjeux des élections européennes, ce qui transforme la Commission en un organe démocratique [16] . Or l’article 13 de la loi de 1986 ne restreint pas au niveau national le pluralisme dont le CSA assure la protection. Notons que sur des fondements constitutionnels similaires, le CSA prend en compte de manière spécifique l’actualité politique locale. Le parallélisme de raisonnement conduit à penser que la surveillance de l’équilibre et du pluralisme d’expression entre à l’identique dans sa mission pour le niveau de gouvernance européen. D’ailleurs, le débat politique européen est expressément visé à l’article 14 du cahier des charges de France Télévisions.
De la même manière que le CSA se réfère à l’équilibre politique local pour apprécier le traitement de l’actualité politique locale, le débat politique européen s’inscrit dans les équilibres spécifiques de l’Union. Notamment, et si les partis politiques européens sont libres de leur organisation pour s’exprimer, il semble évident que la reproduction de la logique mise en œuvre au niveau national conduit à réserver un espace d’expression aux représentants de la majorité et de l’opposition parlementaire, c’est-à-dire prioritairement aux députés européens français ou étrangers. Cela va sans dire pour les commissaires européens.
Enfin, les pouvoirs reconnus au CSA dans la conclusion des conventions d’autorisation et dans l’émission de recommandations à destination des éditeurs de services privés le sont aussi dans le cadre du respect du pluralisme et de l’honnêteté de l’information, ce qui constitue une base légale d’intervention suffisante.
2 – Assurer la représentation du débat parlementaire européen
Plusieurs dispositifs permettent la visibilité et la diffusion des débats parlementaires nationaux. Nous proposons tout simplement leur extension, sous une forme adaptée, au Parlement européen.
Les chaînes de service public retransmettent la séance des questions au Gouvernement. Il semble opportun qu’il en aille de même des séances d’interpellation des membres de la Commission européenne. L’article 16 du cahier des charges de France Télévisions mentionne d’ailleurs le rôle d’information de ces chaînes sur le Parlement européen.
Les assemblées parlementaires françaises disposent avec LCP/AN d’une chaîne propre leur permettant de diffuser leur activité et d’organiser le débat selon leurs propres critères. La chaîne EuroparlTV [17] propose de son côté des programmes qui pourraient parfaitement s’intégrer dans la programmation de LCP/AN. Le choix des programmes retenus pourrait être laissé à la discrétion des équipes éditoriales françaises, mais dans l’idéal une gouvernance tripartite pourrait être mise en place.
Enfin, le CSA a l’obligation de communiquer chaque mois aux présidents des assemblées et aux responsables des partis politiques qui y sont représentés un relevé des temps de parole politique [18] . Dès lors qu’il comptabiliserait également ces temps de parole pour le niveau européen, il semble adéquat que le CSA prenne l’initiative de le communiquer de la même manière au Président du Parlement européen, aux responsables des groupes parlementaires européens et aux responsables des partis politiques européens représentés.
Conclusion
Les transferts de souveraineté que nous avons opérés au sein de la sphère européenne rendent incontournable la mise en place d’une gouvernance démocratique au niveau européen. Incontournable car nul ne peut se satisfaire de voir se réduire les sujets sur lesquels s’exerce le choix démocratique, incontournable aussi car c’est un fédéralisme claudiquant que nous construisons, dans lequel l’absence de légitimité claire contraint à l’usage systématique de procédures dérogatoires, gravé dans le marbre des compromis temporaires.
Construire une démocratie européenne n’est pas une tâche aisée. Mais il faut désormais s’y attacher, par tous les angles. C’est une proposition sectorielle et nationale que nous portons ici : cependant, le secteur des médias est un lieu du débat public, et des avancées françaises pourraient susciter une émulation ailleurs en Europe.
Matthias Fekl et Thomas Platt, « Normes européennes, loi française : le mythe des 80% », Terra Nova, janvier 2010 ↑
Bundesverfassungsgericht, décision du 29 mai 1974 dite Solange I et décision du 22 octobre 1986 dite Solange II. Ces deux arrêts de la Cour constitutionnelle allemande concernaient le droit qu’elle se réservait de vérifier la conformité du droit communautaire avec les droits fondamentaux et de choisir le cas échéant de ne pas l’appliquer en Allemagne. Solange I constate que le maintien de cette capacité est nécessaire, en l’absence d’un système communautaire de protection des droits suffisamment avancé. Solange II prend acte des progrès sur ce point, et notamment de l’alignement de la CJCE sur la CEDH, et conclut que ce filtre n’est plus nécessaire tant que (« solange ») un tel niveau communautaire de protection est maintenu. ↑
Voir par exemple votewatch.eu ↑
Reif K., Schmidt H., “Nine second-order national elections – a conceptual framework for the analysis of European Election Results”, [in:] European Journal of Political Research , Volume 8 Issue 1, May 2006 ↑
Arthur Colin, Mathilde Lanathoua, David Chopin, Des primaires à l’américaine pour le Président de la Commission européenne, une révolution démocratique et stratégique ? , Terra Nova, 25 novembre 2010 ↑
Parti socialiste européen, « Choisir notre candidat commun en 2014 », résolution du 24 novembre 2011 au Conseil de Bruxelles ↑
Bundesverfassungsgericht, décision du 30 juin 2009 sur la ratification du Traité de Lisbonne ( traduction française ), notamment les points 250 et 251. La Cour explique que des éléments centraux de la souveraineté ne peuvent être transmis à un niveau communautaire que si celui-ci fonctionne selon un degré de démocratie équivalent au niveau allemand. A défaut, un tel transfert risquerait de « vider de sa substance le système de pouvoir démocratique en Allemagne », ce que la loi fondamentale allemande prohibe. Or, si des élections européennes libres existent, il n’existe pas encore d’espace public de débat européen suffisant pour qu’elles traduisent le choix du peuple entre des options politiques concurrentes dans une « lutte pour le pouvoir » et la Commission n’est pas un gouvernement pleinement responsable, soit devant le Parlement, soit devant les citoyens. ↑
“ A free and pluralistic media to sustain European democracy ”, High Level Group on Media Freedom and Pluralism, janvier 2013 ↑
Loi n°86–1067 du 30 décembre 1986 dite « Léotard » relative à la liberté de communication , notamment en son article 13 ↑
Conseil constitutionnel, Décision n° 86−217 DC du 18 septembre 1986 , notamment ses points 14, 16 et 22 ↑
Conseil supérieur de l’audiovisuel, Délibération n°2009–60 du 21 juillet 2009 relative au principe de pluralisme politique dans les services de radio et de télévision ↑
Décret n°2009–796 du 23 juin 2009 fixant le cahier des charges de la société nationale de programme France Télévisions , notamment en ses articles 14 et 16 du cahier des charges, JORF du 25 juin 2009 ↑
Michel Herbillon, La fracture européenne – Après le référendum du 29 mai 2005 : 40 propositions concrètes pour mieux informer les français sur l’Europe , La Documentation Française, juin 2005 ↑
Par exemple au sein de l’article 7 de la Convention d’autorisation de TF1 du 8 octobre 2001 ↑
Traité sur l’Union européenne , JOUE C83/13 du 30 mars 2010, article 17.7 et 17.6 ↑
Conformément à l’article 13 de la loi de 1986 ↑